行政管轄略論

肖登輝

(華中師范大學 政法學院，湖北 武漢 430079)

一、行政管轄與行政管轄權的概念界定

現代行政法制的核心機制是行政程序法律制度，①而行政管轄制度是行政程序法中的一項重要制度，與行政責任制度密切相關。但相對于其他熱門領域而言，當前學界有關行政管轄的研究尚不多見。對于管轄問題，訴訟法學學者研究較多。其所研究的主要是審判管轄，即在法院系統內部上下級法院之間和不同地區同級法院之間受理第一審案件的分工與權限。可見，管轄的實質在于分工與權限，即權限劃分。管轄的內容則是關于案件或其它事務的首次處理。

對于何謂行政管轄，已有學者作過研究。有學者認為，管轄指上下級行政機關和不同地區同一級別行政機關權限的劃分。[1]也有學者認為，行政管轄權是行政主體之間就某一行政事務的首次處置所作的權限劃分。[2]兩種定義都抓住了管轄的實質，但是前一種觀點并未指明管轄的內容，并且，它將管轄主體僅限于行政機關，似乎遺漏了法律法規授權的組織。但如果對這里的行政機關作廣義的理解，則包括了行政機關和法律法規授權的組織。而后一種觀點則將“行政管轄權”誤作為“行政管轄”在使用，因為行政管轄權在法理上是一種權力而不是權限劃分。這是一個明顯的邏輯錯誤。而且，行政主體是與行政相對人相對應的一個概念，它只有在行政法律關系中才具有法律意義。行政管轄直接涉及的主要是行政機關或法律法規授權的組織之間的關系而不直接涉及到行政相對人，所以使用“行政主體”一詞似乎欠妥。

借鑒以上兩種定義的可取之處，筆者認為，行政管轄是指行政機關(作廣義解釋)之間就某一類行政事務的首次處理所作的權限劃分。這種劃分既可以發生在橫向的同一性質或不同性質的行政機關之間，也可以發生在縱向的同一性質的行政機關之間。

我國學者較少直接使用“行政管轄”一語，更多的是使用“行政權限”的提法，并基本上是將二者等同起來的。[3]的確，二者存在緊密聯系。如上所述，行政管轄就是行政權限的劃分，反過來說，行政權限是行政管轄的標的。而且，它們都是就某一行政機關與其他行政機關的權力相區分而言的。但是，二者還是有所區別的。其一，認識角度不同。前者強調主體，即某一行政事務歸哪一行政機關處理；后者則更強調客體，即權力的界限或范圍。其二，法律歸屬不同。前者由行政程序法規定，后者由行政組織法規定。

行政管轄所解決的是某一行政事務應當由哪一行政機關首次處理的問題，它對于行政主體與行政相對人都具有重要意義，但主要是針對行政主體而言的。行政管轄是指法律賦予特定行政機關代表國家處理某一類行政事務的權限。行政主體基于關于行政管轄的法律規定所享有的權力就是行政管轄權。行政管轄權與行政權既有聯系，又有區別。二者都是與行政有關的權力，但是行政管轄權是一種程序性權力，而行政權則主要是一種實體性權力。行政管轄權具有如下特征：

第一，行政性。這是行政管轄權與審判管轄權的顯著區別，后者具有司法性。對此，無須贅述。

第二，法定性。所謂法定性，是指行政機關的管轄權由法律規定，行政機關和相對人不能通過協議設定或變更。管轄權法定原則是行政管轄制度的一項重要原則。因為行政管轄權是一種公權力，不能像私權利一樣可以由當事人協議決定。作為一種程序性權力，它受到法律的嚴格控制。“程序在本體上是一種控權機制”，[4]許多國家和地區的立法都體現了這一原則。例如，我國臺灣地區《行政程序法(草案)》第5條規定：“行政機關之管轄權,依其組織法規或其它行政法規規定之。管轄權非依法規不得設定和變更。”奧地利《行政程序法》第1條和第6條規定：“官署的事務管轄權和土地管轄權依其有關職權范圍之法規及其他行政法規規定之，……官署之管轄權不得以當事人之協議設立及變更之。”瑞士《行政程序法》第7條第2項規定：“當事人和官署不得合議定管轄權。” 我國《湖南省行政程序規定》第11條規定：“行政機關的職權和管轄依照法律、法規、規章規定。”

第三，兼容性。有學者認為，行政管轄權具有排他性。“行政管轄權的排他性是指任何一項行政事務只能由一個行政主體行使管轄權，從而確保行政主體行使行政職權的有效性。我國《行政處罰法》中關于對同一行政違法行為行政機關不得給予兩次以上的行政處罰的規定正是基于這樣的法理基礎。”[1]筆者不太同意這種觀點。除了行政專屬管轄即某一行政事務只能由某一行政機關管轄之外，還存在共同管轄。共同管轄是指兩個以上的行政機關，對同一行政事務都具有法定的行政管轄權。例如，對于投機倒把行為，工商部門和公安部門都可以行使管轄權，只不過法律依據不同罷了。前者可以依據工商行政管理法規進行處罰，后者則根據公安行政管理法規進行處罰。上文所引述一事不再罰(款)的規定存在兩個錯誤：其一，根據《行政處罰法》第24條的規定，一事不再罰不是指對同一行政違法行為不得給予兩次以上行政處罰，而是不得給予兩次以上罰款。其二，一事不再罰(款)非但不足以佐證行政管轄權的排他性，恰好證明了行政管轄權的兼容性，即在同一行政事務上可以存在兩個以上的管轄權。

第四，程序性。行政管轄權是行政主體所享有的一種程序性權力，它并不涉及對行政相對人實體權利的處分。這是行政管轄權與行政權的重要區別。因為行政權主要是指一種實體性權力。正是因為行政管轄權只具有程序性，故而存在行政管轄權的追認。即對某一行政事務本沒有管轄權的行政機關所作出的行政行為經過有管轄權的行政機關的追認之后仍然有效。

如上所述，行政管轄權是一種法定權力。行政主體享有管轄權是作出相應行政行為的前提，違反行政管轄的相關法律規定，應當承擔相應行政責任。例如，根據我國《行政訴訟法》第54條的規定，具體行政行為超越職權，人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷該行為，并可以判決行政主體重新作出具體行政行為。

二、行政管轄的類型分析

行政管轄可分為一般管轄與特殊管轄，一般管轄主要包括事務管轄、級別管轄、地域管轄。本文重點研究特殊管轄。

(一)一般管轄

1.事務管轄。 行政事務紛繁復雜，不同性質的行政事務歸屬不同的行政機關管轄。事務管轄主要是指同級不同性質的行政機關之間關于行政事務的權限劃分。例如，質量技術監督局與工商局所管轄的事務明顯不同。事務管轄一般由單行法律、法規和規章加以規定。如果沒有明文規定，事務管轄如何確定?奧地利《行政程序法》規定：“官署的事務管轄權及土地管轄權依其有關職權范圍的法規及其他行政法規確定。”“關于聯邦行政事項，由縣政府(或聯邦警察官署)行使第一級事務管轄權，各邦首長行使第二級事務管轄權。”

2.級別管轄。 級別管轄，是指上下級行政機關之間就某類行政事務的首次處理所作的權限劃分。級別管轄一般由憲法和組織法以及其他法律法規、規章規定，行政程序法不對其作詳細規定。我國的行政機關分為中央、省、市和縣四級，對它們的級別管轄如何確定，現行法律、法規和規章往往只有原則的規定，這就導致上下級行政機關之間常出現“有利則爭，無利則推”的現象。 在我國，行政法律規范在確定級別管轄時，主要有以下幾個標準：第一，相對人的法律地位或級別。相對人的法律地位較高，則由較高層次的行政機關管轄；反之，則由較低層次的行政機關管轄。第二，對公共利益的影響程度。對公共利益影響大的事務，由較高層次的行政機關管轄；反之，則由較低層次的行政機關管轄。第三，對相對人權利義務的影響程度。對相對人權利義務的影響大的事務，由較高層次的行政機關管轄：反之，則由較低層次的行政機關管轄。第四，標的物的價值。標的物的價值較大的，由較高層次的行政機關管轄：反之，則由較低層次的行政機關管轄。第五，涉外因素。具有涉外因素的事務，由較高層次的行政機關管轄；反之，則由較低層次的行政機關管轄。[5]

3.地域管轄。 地域管轄，又稱土地管轄，是指分屬不同地域的同一級別的同一性質的行政機關之間就某類行政事務的首次處理所作的權限劃分。地域管轄一般以行政區域劃分為基礎，各個行政機關在其所在的行政區域范圍內享有對某類行政事務的管轄權。奧地利《行政程序法》規定，行政機關的土地管轄權根據組織法規或其他法規確定，如果上述法規沒有關于土地管轄的規定的，則適用于行政程序法關于土地管轄的規定。 在確定地域管轄時，一般依據如下標準：(1)不動產所在地原則。涉及不動產及與土地相關的權利或法律關系的事務，由該不動產或土地所在地的行政機關管轄。因為不動產事務與不動產所在地行政機關關系較為密切，由其管轄，既有利于調查取證，也有利于執行。(2)經營處所或場所所在地原則。涉及企業的經營或其他連續性經營活動的，由該企業的處所或經營場所所在地的行政機關管轄。(3)住所地或居所地原則。涉及自然人的非經營性事務，由自然人住所地的行政機關管轄。無住所或住所不明的，由其居所地的行政機關管轄；無居所或居所不明的，由最后居住地的行政機在管轄。(4)主要事務或者會址所在地原則。涉及法人或社團的非經營性事務，由該法人或者社團主要事務或者會址所在地的行政機關管轄。(5)公務原因發生地原則，不能通過上述方法確定管轄或者因情況緊急的，由公務原因發生地的行政機關管轄。(6)不能通過上述方法確定管轄的，由對該事務有管轄權的最上級行政機關管轄。

(二)特殊管轄

1.共同管轄。一般而言，某一類行政事務由某一行政機關專門管轄，正所謂各司其職。但是，有時為了增強行政管轄的力度，法律同時賦予兩個以上的行政機關對同一類行政事務以管轄權。這種情況，我們稱之為共同管轄。共同管轄體現了管轄的兼容性。共同管轄可以分為兩種情況：其一，不同性質的行政機關對同一類行政事務具有共同的管轄權。例如，對于網吧管理，文化、工商、消防、公安部門依法均享有行政管轄權，它們的管轄權并行不悖。其二，同一性質的行政機關對同類行政事務具有共同的管轄權。例如，《司法行政機關行政處罰程序規定》第9條規定：“對同一違法行為，兩個以上的司法行政機關都有管轄權的，由先立案的司法行政機關管轄。”

2.指定管轄。如上所述，管轄權法定原則是行政管轄制度的一項基本原則。一般地，某個行政機關對某類行政事務有無管轄權由法律明確規定。但是，在特殊情況下，上級行政機關根據法律的規定或其層級指揮權，可以以決定的方式賦予本來沒有管轄權的行政機關以管轄權，或者對管轄權有爭議的事務作出由某一行政機關管轄的決定。這種管轄稱之為指定管轄，包括兩種情形：(1)某行政機關本來對某一事務沒有管轄權，基于其上級行政機關的決定而獲得管轄權。例如，因地震等自然災害而使該地行政機關無法行使管轄權的，上級行政機關可以指定外地行政機關管轄。(2)因管轄權爭議發生的指定管轄。兩個以上的行政機關因管轄權問題而發生爭議，各方協商解決未果的，可以報請共同的上級行政機關指定管轄。

指定管轄遵循如下程序：(1)受理申請。下級行政主體因不可抗力無力管轄或幾個行政主體就管轄權產生爭議時，他們可以申請上級行政主體指定，同時，與之有利害關系的行政相對人也可向其申請。另外，上級行政主體如果發現上述兩種情況也可主動指定。(2)制定行政指定管轄決定書。行政指定管轄是要式行政行為，所以制定該決定書是不可少的。其內容主要應包括：①指定主體與被指定主體的名稱；②行政指定的事項與范圍；③行政指定管轄決定書的生效等。(3)行政指定管轄決定書必須公開。由于該決定書不僅涉及公共利益，也間接影響行政相對人的個體利益，所以在該決定書生效之前，應讓有關的組織和公民知曉。[6]

3.移送管轄。 移送管轄是指本身沒有管轄權的行政機關在受理某類行政事務后，將行政事務移送給有管轄權的行政機關的一種管轄。行政機關要合法執行其職務就必須對其所受理的行政事務享有管轄權，否則構成越權，除非事后得到享有管轄權的行政機關的追認。許多國家的立法規定，行政機關有職權對其是否有管轄權進行調查。調查后，認為自己沒有管轄權的，則移送有管轄權的機關。例如，奧地利《行政程序法》第6條第1項規定：“官署應依職權調查其事務管轄及土地管轄，如對其所提出之案件，行政官署無受理權限時，不得有不必要的拖延，致生提起人之不利益，應即將該案件移送有管轄權之官署，或將有管轄權之官署通知提起人。”又如瑞士《行政程序法》第9條第1、2項規定：“如果當事人對管轄權有爭議，則自認有管轄權的管署應以行政處分確認其官轄權。如果當事人主張官署有官轄權，但官署自認無管轄權的，不得以行政處分處理該案件。” 移送管轄既可由行政機關主動依職權調查后進行，也可由當事人提出異議后發生。例如，西班牙《行政程序法》第20條規定：“行政部門如自認為對某一事務的裁決無管轄權，應將有關活動直接轉給認為有管轄權，且屬于同一行政機關的部門。”“程序中的利害關系人可以向正在過問某一事務的部門致函，以使該部門放棄其職能，并將其活動轉給有管轄權的部門。同時，可向認為有管轄權的部門致函，請其要求過問該事務的部門不介入。”

4.移轉管轄。 它是指有管轄權的行政機關將行政事務交由本來沒有管轄權的行政機關處理。主要包括兩種情形：一是上級行政機關在必要時可以處理下級行政機關管轄的事務，也可以把自己管轄的案件交由下級行政機關處理；二是下級行政機關認為重大、復雜的事務，需要由上級機關處理的，可以報請上級機關決定。例如，《林業行政處罰程序》規定：“上一級林業行政主管部門在必要的時候可以處理下一級林業行政主管部門的林業行政處罰，也可以把自己管轄的林業行政處罰交由下一級林業行政主管部門處理；下一級林業行政主管部門認為重大、復雜的林業行政處罰需要由上一級林業行政主管部門處理的，可以報請上一級林業行政主管決定。” 有必要指出的是，移轉管轄與移送管轄是兩個不同的概念。前者是行政事務從本來有管轄權的行政機關手中轉移到無管轄權的行政機關手中，后者則與之恰好相反，即從本來無管轄權的行政機關手中轉移到有管轄權的行政機關的手中。

5.繼續管轄。有管轄權的行政機關因構成管轄權理由的法律或事實在行政過程中發生變更而喪失管轄權時，一般應當將行政事務移送給有管轄權的行政機關，并且通知當事人。但是，如果原行政機關繼續進行管轄有利于保護當事人合法權益且符合程序簡化和程序目的，在征得具有管轄權的行政機關的同意后，原行政機關可以繼續進行管轄。這就是繼續管轄的基本含義。它是管轄權發生變更后的一種特殊處理方式，繼續管轄體現了行政管轄權的程序性。正是因為行政管轄權是行政機關的一項程序性權利，對相對人的實體權利并無直接影響，所以在確定管轄時可以依法靈活處理。例如，德國《行政程序法》第3條第3項規定：“管轄權理由的情況在行政程序過程中變更的，原機關繼續進行程序有利于保護當事人且符合程序簡化和程序目的，征得現擁有管轄權的機關的同意，可由原機關繼續管轄。”

6.緊急管轄。在緊急情況下，當遲延采取措施將會引起危險時，本來沒有行政管轄權的行政機關可以采取應急措施，作出適當的臨時處置。但是，該行政機關應當及時通知有管轄權的行政機關。例如，德國《行政程序法》第3條經4項規定：“遲延采取措施會導致危險時，公務原因發生地在其管轄區的任何行政機關均對該措施有管轄權。第1款1至3項有地域管轄權的行政機關應得到及時通知。”

三、行政管轄權的爭議解決

(一)行政管轄權的爭議之界定

根據法律規定，每個行政機關都有自己的權限，如果各司其職，自然相安無事。但是，由于社會關系的復雜性和立法的多元性，導致行政機關之間的權限劃分并非那么涇渭分明。就對某一事務何者享有管轄權，即到底屬于哪一個行政機關的權限，行政機關之間經常發生沖突。這就是行政管轄的爭議。

雖然兩者都是管轄權明確單一形式的例外情形，然而，管轄權的爭議與管轄權的競合存在顯著區別。管轄權的爭議是指行政機關對某一類行政事務究竟歸屬哪一個行政機關管轄產生爭議，其中有的機關沒有管轄權；而管轄權的競合則是指數個行政機關對某一類行政事務同時享有管轄權，不存在哪一個機關沒有管轄權的問題。管轄權的爭議是有無管轄權的爭議，管轄權的競合則是享有管轄權的行政機關中的哪一個機關受理的問題。

(二)行政管轄權的爭議之類型

1.依爭議的內容不同可分為積極爭議與消極爭議兩類。所謂積極爭議，是指數個行政機關均主張對某類行政事務享有管轄權。此種情形之下，某類行政事務成了人見人愛的“香餑餑”。所謂消極爭議，是指數個行政機關均認為其對某類行政事務沒有管轄權，從而導致出現行管轄的真空地帶。[3]雖然積極爭議和消極爭議都使得行政管轄變得不確定，但是，相比較而言，消極爭議的后果更為嚴重一些。

2.依爭議的主體不同可分為兩大類。 (1)橫向爭議。它又分為兩類：①同級同職能的行政機關之間發生的爭議。這種爭議實質上是一種地域管轄之爭。發生爭議的原因在于某類行政事務涉及到兩個以上的行政區域。例如，某人在甲地和乙地的交界地帶實施了盜竊(未構成犯罪)行為，甲乙兩地的公安機關可能都主張享有管轄權，也可能認為都不享有管轄權。②同級不同職能的行政機關之間發生的爭議。這種爭議實質上是一種事務管轄之爭。發生爭議的原因往往在于法律規定的沖突。例如，對于假冒偽劣商品，工商部門和質量技術監督部門均有權實施管理。 (2)縱向爭議。它又分為：①不同級同職能的行政機關之間發生的爭議。這種爭議實質上是一種級別管轄之爭。這種爭議是由法律規定的模糊性造成的。例如，《行政處罰法》規定：“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。”依此規定，縣級以上行政機關容易就行政處罰發生管轄沖突。②不同級不同職能的行政機關之間發生的爭議。這種爭議一般較少發生，它混合了級別管轄與事務管轄。

(三)行政管轄權的爭議之解決辦法

1.上級機關決定。這種辦法適用于具有隸屬關系的行政機關之間發生的縱向爭議。下級服從上級是行政的基本原理，同樣適用于行政法。當上級機關與下級機關就管轄權發生沖突時，上級機關的判斷優先于下級機關的判斷。

2.協議決定。即由發生爭議的同級機關或各自的上級機關進行協商。這種辦法適用于橫向爭議。值得注意的是，這種協議不同于私法中的協議。后者是一種比較全面的意思自治，當事人有權處分自己的權利，而行政機關因管轄權爭議所進行的協議是一種公法上的協議。協議中的行政機關僅享有有限的處分權。行政機關只能在自己的職權范圍內進行協商，不得放棄和變更各自的法定職權，因為這種職權同時也是一種職責。

3.共同上級機關裁定。這種辦法適用于不具有隸屬關系的行政機關之間發生的爭議。這是世界各國通行的一種解決辦法。由爭議機關的共同上級機關解決爭議，可以使爭議比較及時地得到解決。例如，德國《聯邦行政程序法》第3條規定：“……多數官署認為其有或無管轄權時，或由于其他原因對管轄權有疑義時，由事務管轄權的共同上級官署決定。沒有共同上級官署時，由有事務管轄權的共同監督官署協商決定。”奧地利《行政程序法》第5條規定：“官署間管轄之爭議，由事務管轄權之共同上級官署決定。”韓國《行政程序法》第6條規定：“行政機關的管轄不明時，由監督各該行政機關的共同上級機關決定其管轄。沒有共同上級機關時，由各上級機關協議決定其管轄。

我國雖然沒有一部統一的行政程序法典，但也存在類似規定。例如，我國《行政處罰法》第21條規定：“對管轄權發生爭議的，提請共同的上一級行政機關指定管轄。

4.法院裁判。即通過訴訟的途徑，由法院作出有關管轄的裁判。這種解決辦法主要存在于大陸法系國家或地區。盡管行政管轄權的爭議屬于行政系統內部的問題，但這并不能阻卻司法的介入，行政與司法之間沒有不可逾越的鴻溝。一方面，司法的介入有利于公平公正地解決爭議，另一方面也有利于更好地維護處于相對人地位的公民、法人或其他組織的合法權益，增加其對政府的信任。例如，日本存在機關訴訟，指對有關國家或公共團體相互間權限的存在與否或其行使發生紛爭的訴訟。又如，西班牙設有行政糾紛法庭和憲法法院。再如，我國澳門地區除規定對于管轄權爭議除了可以由上級機關裁決外，還規定可以向有權限的法院提起訴訟。

[注釋]

①應松年《行政程序立法研究》，中國法制出版社,2001年版第96頁，轉引自王青斌《論行政許可實施程序的完善》，長沙理工大學學報(社會科學版) 2006年第2期。

[參考文獻]

[1]章劍生.行政管轄制度探索[J].法學,2002,(7).

[2]應松年.比較行政程序法[M].北京：中國法制出版社,1999.96.

[3]楊解君.行政法學[M].北京：中國方正出版社,2002.146.

[4]石柏林，吳杰勇.試析《湖南省行政程序規定》[J].長沙理工大學學報(社會科學版)，2008，(3).

[5]葉必豐.行政法學[M].武漢：武漢大學出版社1996.145-146.

[6]何淵.淺析行政指定管轄[J].甘肅行政學院學報2001,(1).