網站治理的正式制度

胡　凌

隨著互聯網的進一步發展，以網站為平臺開展的各種活動也日益增多。一方面，國家需要互聯網作為新的媒介進行宣傳和發展網絡經濟和文化產業，另一方面，對日益增多的成本低廉的網上言論、表達以及非法行為，國家也需要采取措施加以管理，以免危害社會秩序和國家安全。這一切的網絡空間中的基礎架構就是網站，可以說對網站的治理構成了中國互聯網治理的核心內容。

網站是網絡時代言論、表達、網絡行為的重要渠道和端點，也是連結信息服務消費者與生產提供者的“中間人”。管理好網站，也就控制了網絡空間中的信息流通，既可以發布積極信息或推進健康合法的服務，也可以對不良信息與非法服務活動進行打擊。

但是在互聯網產生之后，網站作為綜合性的信息傳播平臺打破了原來信息渠道的限制，每個人都可以成為潛在的出版商、報社、電臺、企業等等。另外，還出現了新的信息聚合方式和傳遞方式；數量也大大增加，一時間出現信息爆炸的趨勢。國家不得不采取新的措施對網站進行管理。一方面，國家按照線下活動方式對線上信息進行擬制歸類管理；另一方面，則通過舉報和打擊非法活動和不良信息，努力擴大合法信息渠道的范圍。

政府部門的管理流程與協調

按照2004年關于進一步加強《互聯網管理工作的意見》的要求，中央國家機關和部委形成了一套比較完善的互聯網管理和協調制度，一改以往的立法混亂、多頭的局面。主要是以國家信息化領導小組為中心、以信息產業部提供技術支持、以相關部門為專項內容治理的主管機關、其他部門積極協調合作，分口管理。

2006年2月17日，《互聯網站管理協調工作方案》頒發。這標志著國家網站管理制度的初步完善，其中詳盡介紹了政府各部門的職責和權限。在2004、2005年“集中開展互聯網站清理整頓工作協調小組”的基礎上，《方案》決定成立中央和省兩級“互聯網站管理工作協調小組”，建立日常協調體制，切實加強互聯網站管理溝通協調。

可以看出，《方案》進一步充實了《意見》的要求，在網站管理這個具體環節上，不僅明確細化了一些部門的職責，還進一步將幾乎所有部門都納入到網站管理的協調工作體制中。這個體制涉及部門眾多，過程繁雜，只有所有相關部門積極配合才能有效運轉。其中特別提出了對ISP和ICP的年度審核。要做到對數量巨大的ICP進行審核，其依據只能是日常監管和專項清理中發現的問題，只要及時刪除不良信息，就可認為是沒有問題的，否則會受到處罰。

然而，這種多頭管理給很多網站經營者帶來了困惑和不便，盡管存在協調小組，但效果似乎首先集中在中央一級，先做到部門規章與其它部門不沖突。至于如何執行眾多規定的問題越到下面就越混亂。

對互聯網監管的法律、法規令出多門，各部委相互之間缺乏協調和配合。目前網絡行政的監管主體幾乎遍及政府各大部門，各行政部門根據本部門主管的行政業務對互聯網出具不同的法律、法規。這種諸多行政部門多頭管理的方法，容易分散執法，弱化政府監管力度，難以應付互聯網迅速發展中可能出現的各種違法、危害社會安全的行為。另外法規、法律出自多個部門，這種多重管理無形中會增加互聯網企業的“制度成本”，致使網站花費較多的時間奔波于多個部門之間。同時也容易造成行政部門相互推諉責任和爭攬權力，不利于提高行政監管的效率。屬地化管理的問題

“屬地化管理”是國家互聯網治理政策的一個基本要點，即“誰主管誰負責”。這一點最早是在2003年國家信息化領導小組《關于加強信息安全保障工作的意見》提出的，后來擴充為成“三誰原則”，即“誰主管誰負責、誰經營誰負責、誰接人誰負責”。這種屬地化管理實際上借鑒了1990年代初社會治安綜合治理的分權方式。

這種“條塊結合，以塊為主”的屬地管理原則，是按行業和地區劃分為“條”和“塊”兩個不同的領域，出臺屬地化管理是為了適應現實治理的需要，在前互聯網時代有利于提高行政效率，廣泛動員群眾參與，減少官僚體制的信息費用。在互聯網時代也有利于管理大量網站，使社會秩序不至于受到沖擊。但不可否認，這也會產生一些問題，最主要的就是可能限制了信息流通，并加強了地方和部門的不同標準，甚至割裂統一的互聯網。

另外，隨著各部門信息化建設的展開，“條塊分割”的弊端愈加突出，甚至加強了原來并非垂直系統的部門和單位的權力。條和塊都在建立自己的電子政務系統，如何共享行政資源，緩解不同系統之間的沖突，減少重復建設和浪費，加強規劃和協調就成了各級政府不得不加緊解決的問題，否則會影響到屬地管理和服務的效能。

實際上，屬地化管理最適合于治安聯防的管理工作。應用至網絡空間中，安全問題就成了頭等大事。信息安全問題壓倒了一切，成為網站治理的重要部分，特別是在中央感覺到某種現實威脅存在的時候。不僅網絡空間內獨有的黑客攻擊、病毒、垃圾郵件、惡意軟件成了信息安全的防范目標(物理安全和管理安全)不僅傳統的信息保密制度成了信息安全的工作重點，就連一般性的不利于社會穩定的言論與表達也被納入到信息安全保護體制中。如果說前兩者主要涉及到政府機關、單位、團體的職責，那么后一類則更多地與大量社會上的公共和服務網站有關，它們不僅被要求采取嚴格的安全技術保護措施，而且要實行嚴格的自我審查制度，確保社會穩定。

這樣就出現了一個比較奇特而矛盾的現象：一方面國家希望發展信息產業和網絡文化，借以發展經濟和提高競爭力，另一方面又對產業內容提出了比較嚴格的要求，施以嚴格控制。信息安全的威脅和屬地化管理的努力創造了一個獨特的互聯網架構，其中不僅內容和信息流通受到相對嚴格的限制，這種流通行為本身也要受到國家整體上的規劃和干預。事實上，中國互聯網本身就是一個屬地管理的例子，為了確保國家安全，防止安全威脅和有害信息流人，國家在國際互聯網出口信道對某些國外有害網站和網頁進行了封堵和過濾，對內則通過注冊備案加強管理，努力創造出一個健康互聯網。如果這種管理落實到地方，緊急狀態時不僅會形成地方互聯網，也會形成獨立的垂直系統互聯網。

清理不良網站

和網吧治理的邏輯一樣，在法律管制混亂的2004年以前，網上出現了大量不良信息。這使得國家下決心對全國網站信息進行集中清理，足見中央的重視。2004年為配合信產部的ICP／IP備案，全國再此集中整治非法網站和信息。按照信息產業部《開展互聯網接入服務市場專項治理工作方案》，2006年6月至11月第三次對主機托管、虛擬主機服務做專項治理，其目的仍然是網站備案的工作。

按照沙漏模型的順序，首先在內容層打掃屋子，對大量有害信息和淫穢色情進行整頓，對各種網絡服務項目進行備案；其次在代碼層，加緊對IP地址和域名的管理和備案；最后在上游接入部分，加強清理非法主機托管和虛擬主機服務等互連網接入服務單位和互聯網數據中心。通過這樣幾個階段，國家初步塑造了一個比較有序的網絡空間。但是這些都是依靠國家機器進行推進的，下一步應該逐步發展軟力量，廣泛動員培育行業協會、中間人、民間團體甚至是網絡空間中的社會規范來發揮作用。

從上面簡要描述的我國政府管理網站的正式制度和歷史軌跡，可以發現其策略仍然是，力圖掌握全部網站信息，通過域名和IP地址備案將其納入國家統一的監管平臺，然后由前置審批主管機關將不同服務的網站納入次級監管平臺，在網絡空間中形成國家有能力維護的秩序；與此同時，由于代理人的問題，必須不斷清理打擊游離于平臺之外的非法網站和不良內容。在新興的科學技術面前，為了緩解大量信息和言論帶來的壓力，采取比較成熟的傳統的治理方式也許是比較好的選擇，這大概就是為什么一開始中央就決定按照屬地化管理的方式進行。但另一方面，出于部門利益的擬制，次級監管平臺政出多門，許可繁多，管理標準模糊，客觀上不利于網站的生存與發展，并且容易出現割裂統一互聯網的極端情形。而信息安全在未來一段時間內將成為國家不斷強化的主要工作；條、塊的問題仍然是未來我國網站治理的主要問題之一。