土地征收制度改革探討

李俊敏　于海清　余明全

摘要鑒于我國征地制度的不完善，在征地過程中存在著諸多問題。對現行的土地征收體制存在的缺陷和不足進行分析和歸納，剖析現有問題的深層次原因，并在此基礎上提出土地征收制度改革的建議。

關鍵詞土地征收；制度；改革

中圖分類號F301.2文獻標識碼A文章編號 1007-5739(2009)01-0264-02

土地征收制度是整個土地制度的核心內容之一，是溝通國有土地與集體土地的中心環節，也是調整國家(政府)、建設單位、農村集體經濟組織、農民個人四者之間土地權利和權益分配關系的法律制度[1]。我國的土地征收制度是在計劃經濟條件下逐步形成的，隨著城市化進程的加快和經濟的發展，原有的土地征收制度已經不能適應社會主義市場經濟的發展需要，在土地征收過程中引發的矛盾越來越突出，如果不解決好這個關系民生的重大問題，必將影響農村的穩定與和諧社會的健康發展。

1土地征收中存在的問題

1.1“公共利益”的范圍被人為擴大化

我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收或征用”。這些規定都在強調土地征收的前提是為“社會公共利益的需要”，只為某個或某些單位的利益需要，是不能征收集體土地的。雖然我國的憲法授予了政府征收土地的權力，但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地屬于“公共利益需要”，也沒有界定哪些項目用地不是為“公共利益”需要。由于“公共利益”語義的模糊不清，公共利益的范圍被人為擴大化，在事實上就會形成土地征收權不受限制的情況，有些非“公共利益”的項目也會穿著公益性目的的外衣，動用征地權，這樣就很容易造成權力濫用，使征地范圍擴大，出現多征少用、征而不用等不合理現象。

1.2征地農民的權益缺乏長遠保障，農民的利益受到侵害

由于我國的土地征收制度形成于計劃經濟時期，當前的征地補償標準依然帶有計劃經濟的色彩。在征地補償上，忽略了農民所擁有的土地發展權。從表面上看，國家在對農地補償的標準上兼顧了權益性補償和保障性補償，好像是合理的。但是從發展的角度來看，國家給農戶的征地補償卻是靜態的，沒有體現出土地隨著社會發展其自身價值的增值過程。而且征收土地費用占土地出讓價的比重過低，加上土地收益分配關系混亂，致使相對弱勢的農民利益嚴重受損。

1.3征地程序不完善，沒有充分體現民主性

中國現行的土地管理法對土地征收的行政程序做了較多的規定，但這些規定并沒有體現出對農民權力的真正保護。從整體上看，主要是相關利益主體的協商談判機制欠缺，爭議和糾紛裁決機制缺失，同時缺乏對土地被征收后的利用情況的監督機制。雖然《土地管理法》第四十八條規定：征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。而實際上，農民在征地過程中參與的程度非常有限，農民和農村集體作為弱勢群體，沒有決策權，自身正當利益難以有效保障。

2土地征收問題的原因

2.1缺乏與農村集體土地制度相關的可靠的法律依據

我國土地征收制度缺乏與之相關的明確可靠的法律依據，在土地征收用途的制約、土地補償標準和方式、土地糾紛裁決機制等方面都存在一定的缺陷。我國《憲法》中規定只有以公共利益為目的時才能進行土地征收，但是卻沒有對“公共利益”進行嚴謹的界定；又規定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的必須依法申請使用國有土地。這里依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。這種矛盾的規定實際上將“公共利益”從公共設施、公益事業等狹義的概念擴大到所有經濟建設領域，無形中擴大了征地范圍。法律的界定不嚴密和自身的矛盾為政府濫用征地權提供了可乘之機[2]。《土地管理法》規定對被征地后的農民給予一定的補償，“一定的”補償是一個模糊的概念，缺乏明確清晰定性的法律規定。因此，在執行征地補償費方面各地方有較大的隨意性，補償標準參差不齊。當被征收者認為征地補償費用過低損害其切身利益時，又無權提出異議，更無法通過行政復議或者司法程序獲得有效的救濟[3]。

2.2土地收益分配不合理

在我國，進行建設需要使用土地的單位或個人必須依法申請使用國有土地，為了滿足這種需要，政府則需要對集體土地進行征收。這樣的制度安排，為政府帶來了在非農用途土地供應和將農業土地轉為非農用途方面的雙重壟斷地位。土地供應的壟斷，使政府能夠在土地征收成本很低的基礎上，加上豐厚的利潤對外轉讓土地使用權，獲得巨額收益；而將農業土地轉為非農用途方面的壟斷，則使政府能夠穩獲由于工業化和城市化發展而產生的土地價值增值。受利益的驅動，地方政府把土地作為當地財政收入的主要來源，熱衷于經營土地，導致土地征收權濫用，土地利用效率低下。而在征地中農民失去了賴以生存的物質基礎——土地，只得到很低的征地補償，這種消費性補償不足以保證農民的長遠生存和發展，農民權益受到嚴重侵害。

2.3征地補償制度存在缺陷

首先，征收土地的補償不是以土地的市場價值為標準，而是以被征收土地的原用途的產出水平為基礎來進行核定。而農業用途的土地產出效益相對其他用途而言，是比較低的。農用地一旦被征收，用途就會發生改變，效益會發生翻天覆地的變化。但是農民并不能從土地用途的改變帶來的增值收益中獲益。其次，征地補償沒有體現動態變化。《土地管理法》規定了土地補償費和安置補助費按前3年平均年產值的6～10倍，而在國土資源部最近發布的“指導意見”中，雖然允許在征地補償費過低而不能保證農民原有生活水平不降低的情況下，土地補償和安置費總額可以超過前3年平均產值的30倍(土地管理法規定的上限)。隨著社會經濟的發展，人民的生活水平不斷提高，而這個補償只能保證農民的生活水平不降低，顯然對失地農民是不公正的。

2.4征地程序中欠缺有效的監督機制和征地糾紛調解仲裁機制

我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村集體土地享有絕對的權力，農村集體土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是土地的使用者和管理者。在涉及土地征收的決策上需要聽從于政府，由于在程序上和具體實施中缺乏有效的監督機制，時常會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批等現象。由于農村土地征收費較低，很多土地在被征收后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村耕地流失嚴重。在我國，目前行政手段是糾紛調解的主要手段，司法審查權被排除在調節土地征收糾紛之外。即使在土地糾紛通過行政訴訟程序訴諸法院的情況下，法院往往也以各種理由不受理土地糾紛的訴訟。這樣就形成一種政府既是土地征收者又是糾紛的調解者的局面，從而使得糾紛的調解或仲裁缺乏公正性。

3土地征收制度的改革建議

3.1在法律上明確界定“公共利益”的范圍，非公益性建設用地應遵循市場化原則

我國現行的法律、法規對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，為了避免出現“公共利益”擴大化現象，參照國際上有關國家《征地法》的規定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：公共道路交通及附屬設施用地；國防、軍事用地；公共能源及附屬設施用地，如某一城市或地區的煤氣管道工程；災害防治工程用地，如水利建設工程；公共設施用地，如公共基礎設施用地、公共綠地等；科學研究及文化教育事業用地；自然資源與環境保護工程用地；公共事業用地，如福利、慈善事業；政府機關用地；國家法律規定的其他事業用地[4]。“公共利益”具有動態性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度，所以倡導、重視社會民眾的參與權、選擇權和決策權也很重要。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收法規辦事，而對那些由社會發展不同階段所引發的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，由政府和全體民眾共同討論，最終得出結論。非公益性建設項目用地應遵循市場化原則。按照有關法律的規定，農民享有土地的使用權，土地的所有權歸屬于農村集體經濟組織。非公益性建設用地單位如要使用農民的土地，他們彼此間只能就土地的使用權轉讓達成協議，這種轉讓只能在土地的“二級市場”上發生。對于土地轉讓的價格，雙方應以土地本身的市場價格為依據，可結合土地所在地區經濟發展水平、土地所處的地理位置、農民在土地上的投入、農民喪失土地后的直接利益損失、間接利益損失等因素綜合考慮。

3.2改革征、供地雙軌制，建立合理的土地收益分配機制

在我國，現行政府對土地一級市場實行壟斷的體制下，低成本從農民手中征地后，在土地交易中可獲取相當可觀的收益，而土地出讓金農民卻一點也得不到。這種征、供地之間的巨大利益差異使一些地方政府萌生“以地生財”的想法。雖然國務院31號文對土地出讓金的征收、分配有了新的規定，納入財政預算并向農村和農民傾斜，但對于土地收益的“重新分配”能否真正讓利于民還需配套法規、政策的完善，僅靠“收支兩條線”管理不能徹底解決地方政府“以地生財”的問題[5]。因此，從制度設計上，應考慮改革現行征、供地雙軌制，建立合理的土地收益分配機制，讓農民有權參與買方平等協商土地價格的談判，讓農民獲得土地級差收益，分配到一定比例的土地出讓金，分享工業化、城市化的成果，實現法律賦予農民對土地的正當權益。

3.3完善土地征收程序，加強征地的民主性

新修改的《憲法》對有關土地征收的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未從根本上改變。因此，如何規范政府的行為，構成了規范征地制度保障農民權益的關鍵。首先，要嚴格控制政府的征地權力，加強農村土地征收的審批程序。其次，強化平等協商和監督機制。國家因“公共利益”需要而要征收集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位，政府在對集體土地征收決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協商，征得絕大多數農民的認同。再次，要徹底讓政府與征地行為之間的利益脫鉤。必須有針對性地采取措施約束政府行為，嚴格執行“收支兩條線”管理。最后，應該把農村土地征收的聽證程序落到實處，不能走形式。廣泛聽取有關部門、農村集體經濟組織、農民群眾及社會各方面的意見和建議，并根據聽證情況進行合理修改。

3.4完善土地征收補償制度

合理的土地征收補償制度應該體現市場化和動態化原則，改變以土地的原用途作為確定補償標準基數的做法，通過市場價格評估對被征收土地的現有價值和被征收后的預期價值進行評估，計算出該土地的未來增值額度。然后按照一定比例確定具體的補償標準。這實際上是使失地的農村集體經濟組織和村民得以分享土地被征收后增值部分的收益。在征地補償中要有“既要維護國家的利益，也要維護農民利益”的觀念，使失去土地的農民就業、生活有保障。征地補償標準的制定，要符合市場經濟發展的要求，逐步擺脫傳統計劃經濟的束縛[6]。不僅要考慮到對被征地塊的補償，而且要考慮到由于征地所造成的地塊細碎化和規模不經濟等損失，還有給生態和環境等帶來的問題都要考慮到，當然這些補償的具體算法還有待于進一步研究，但是這些因素不容忽視。同時，在征地補償方式上，為保證失地農民長遠生計有保障，可考慮變一次性補償為社會保險，按月或按年支付給失地農民，社會保險金不應低于土地的平均年收入，并根據通貨膨脹和價格指數逐年調整[7]。

3.5完善土地征收的監督機制

加強土地征收過程中和征收后利用情況的監督機制，首先改革現行的土地管理部門的行政系列。要解決這個問題，可以設立一個土地法庭，土地法庭在足夠長的時間內獨立于現行的法院系統，實行垂直控制，讓土地行政主管部門擺脫受制于地方政府的局面[8]。其次，加強對土地被征收后利用情況的監督，建立有獎舉報制度。在加強對土地征收后利用情況監督的同時，也要加強對違法批地行為的監督和嚴肅處理。具體而言，土地行政主管部門對于征而不用的土地，要無償沒收，并對征地單位給予一定的處罰，并且在未來幾年其用地將受到一定的限制。當存在土地征而不用、改變征地用途和違法批地的現象時，農民可以向上級主管部門舉報，對于舉報情況進行核查，情況屬實的對舉報人給予一定的獎勵并替舉報人保密，并嚴懲征地中的不法行為。同時，加大對違法批準征地人員的懲罰力度并確定個人賠償原則。征地批準機關對于主要責任人員則要求其限期糾正、返還不正當收入，情節嚴重的則開除其公職等。

4結語

要解決我國土地征收中的“權利濫用”、“土地征收范圍擴大”和“侵害農民利益”等關鍵問題，必須對現行的土地征收制度進行改革。只有建立完善的土地征收制度，保障農民的合法權益，才能促進社會主義新農村的建設和社會主義和諧社會的全面發展。

5參考文獻

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[2] 張麗，杜彬.農村集體土地征用制度改革的思考[J].農機化研究，2005(2)：34-36.

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