嘉興：探索實踐“第四次土地革命”

嘉興市經(jīng)過長時間調(diào)研、醞釀，從2008年5月開始實施“兩分兩換”這項新的土地改革政策。這也是與嘉興現(xiàn)實發(fā)展需要相適應(yīng)的一項重大改革舉措。嘉興優(yōu)化土地資源的成功實踐與創(chuàng)新，被譽為“嘉興模式”。

溫家寶總理指出，“節(jié)約集約用地，不僅關(guān)系當前經(jīng)濟社會發(fā)展，而且關(guān)系國家長遠利益和民族生存根基。在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。”將粗放式經(jīng)濟發(fā)展的耗地模式轉(zhuǎn)型為節(jié)約集約用地戰(zhàn)略，改變農(nóng)村集體建設(shè)用地總體低效使用的格局，以市場化方式開發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地的深度資源，不但將改變中國目前的土地利用結(jié)構(gòu)，也將提高當代中國的生產(chǎn)方式。這一改革實踐，被專家學者稱為“第四次土地革命”。近年來，市場化程度比較高的廣東省、浙江省已率先開始實踐，其中，浙江省嘉興市的探索被譽為“嘉興模式”。

嘉興市在浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點中，實施并啟動了以優(yōu)化土地使用制度為核心，包括就業(yè)、社會保障、戶籍制度、新居民管理、涉農(nóng)體制、村鎮(zhèn)建設(shè)、金融體系、公共服務(wù)、規(guī)劃統(tǒng)籌等改革的“十改聯(lián)動”。一年多來，嘉興以開展“兩分兩換”試點為動力，以編制實施“1+X”村鎮(zhèn)布局規(guī)劃為引領(lǐng)，扎實有序地推進農(nóng)房集聚改造，建設(shè)現(xiàn)代新市鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體新社區(qū)(即“兩新”工程)，已取得了階段性成效。浙江省委書記趙洪祝希望嘉興市“在農(nóng)房改造建設(shè)方面積累更多的好做法好經(jīng)驗，為全省各地提供借鑒”。不久前，記者來到嘉興采訪，嘉善姚莊新農(nóng)村社區(qū)、南湖區(qū)七星江南新家園、大橋天香小區(qū)等新社區(qū)建設(shè)受到了農(nóng)戶的歡迎，給農(nóng)戶帶來了實惠。

“兩分兩換”和“1+X”

聽到“兩分兩換”和“1+X”，這兩個新鮮名詞讓外地人覺得驚奇，可在嘉興則是家喻戶曉，對于220萬嘉興農(nóng)民來說，這意味著生產(chǎn)方式和生活方式的變革。

所謂“兩分兩換”，就是按照“土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂業(yè)有保障”的要求，以“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約、農(nóng)村人口要素集聚，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量”為目的，將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開。以承包地換股、換租、換保障，推進集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式;以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。

“1+X” 布局，即一個新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)加上不超過鎮(zhèn)所屬行政村數(shù)的城鄉(xiāng)一體新社區(qū)。“1+X”按照提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的要求，對照現(xiàn)代城市、現(xiàn)代家園、現(xiàn)代市民的標準，以今后五年十年、農(nóng)民的二代三代，甚至更長遠的眼光來規(guī)劃，其中“1”為“X”做好各種功能的合理配套，“X”主要側(cè)重居住和基本生活功能，以避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費。

嘉興市經(jīng)過長時間調(diào)研、醞釀，從2008年5月開始實施“兩分兩換”這項新的土地改革政策。這也是與嘉興現(xiàn)實發(fā)展需要相適應(yīng)的一項重大改革舉措。

目前，嘉興農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟的比重已降至5%，農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)和非農(nóng)收入比例均達到80%以上。嘉興市人均GDP達到7746美元，城鄉(xiāng)居民收入比為1.95∶1，嘉興已進入了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化加速推進期。嘉興市村莊布局離散度高，全市行政村855個，自然村13111個，平均每個行政村有15.3個自然村。這種分散居住的生活方式，不僅造成基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)和資源財富的巨大浪費，同時也導(dǎo)致城市公共服務(wù)很難向農(nóng)村延伸、覆蓋和提升。由于缺少規(guī)劃，農(nóng)房建了拆、拆了建的情況普遍存在，農(nóng)民一輩子的積蓄都折騰在房子上。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民收入和生活水平的提高，嘉興市正迎來農(nóng)村新一輪翻建舊房和建造新房的高峰期。據(jù)秀洲區(qū)對5個鎮(zhèn)14個村1155戶農(nóng)戶的調(diào)查顯示，該區(qū)上一輪農(nóng)房建設(shè)高峰期出現(xiàn)在1990年前后，現(xiàn)有60%左右的農(nóng)村住宅已有20年左右的“房齡”。未來十年打算建房的農(nóng)戶約占60%，未來五年打算建房的約占30%;打算搬遷集聚到市鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的近20%，到小集鎮(zhèn)的近10%，到中心村的近30%。

嘉興主動順應(yīng)民意，大力推進農(nóng)房改造集聚，加快現(xiàn)代新市鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體新社區(qū)建設(shè)，推進新型城市化發(fā)展，并將此作為一項增添發(fā)展后勁、百姓福祉、贏得民心的基礎(chǔ)工程和德政工程。

嘉興市委書記陳德榮認為，這不僅是順應(yīng)新型城市化、提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程，也是應(yīng)對危機、促進新一輪發(fā)展的保障工程。

對嘉興而言，其現(xiàn)實意義和深遠影響體現(xiàn)在以下幾方面:

拓展發(fā)展空間的現(xiàn)實所需。相對于其他要素而言，土地要素的制約是剛性的、長期的。到2020年，嘉興市年均新增建設(shè)用地指標為1.68萬畝，與每年3萬畝以上用地需求相比，至少存在1.32萬畝的巨大缺口。嘉興擁有良好的區(qū)位交通條件和城市人文環(huán)境，土地和空間關(guān)系到未來可持續(xù)發(fā)展。

挖掘土地資源要素的潛力所在。嘉興農(nóng)民戶均宅基地0.96畝，遠高于全省戶均0.38畝，全市有近60萬畝的農(nóng)村宅基地、40萬畝的“通村達戶”道路所占耕地，兩者相加共100萬畝，這相當于全市耕地面積的近三分之一。

擴大內(nèi)需、拉動投資消費的根本所在。未來十年，按照完成全市農(nóng)房改造集聚的70%-80%(即完成40-50萬戶)測算，平均每戶投資約25萬元、帶動消費約10萬元(參照國家有關(guān)資料，農(nóng)村投資每投入100元就可帶動40元左右的消費，即投資的40%轉(zhuǎn)化為消費)，十年可拉動投資和消費約1400-1800億元，平均每年約140-180億元，對GDP的貢獻率接近1個百分點。

助推農(nóng)民增收致富的有效途徑。推進農(nóng)房改造集聚，加快產(chǎn)權(quán)制度改革，有利于將農(nóng)村宅基地、承包地這些“沉睡”的財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的現(xiàn)實資產(chǎn)和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的資本。如按照公寓式安置測算，全市農(nóng)戶搬遷集聚后每戶平均資產(chǎn)將由15萬元左右增加到60萬元左右;按照聯(lián)排或單體安置測算，農(nóng)戶資產(chǎn)甚至有望增加到百萬元以上。同時，加上住房出租、入股參與產(chǎn)業(yè)和商業(yè)用房開發(fā)、土地流轉(zhuǎn)金、社保補貼等，農(nóng)民將獲得長期穩(wěn)定的收入。

政府可承受、農(nóng)民可接受、發(fā)展可持續(xù)

到2012年，嘉興市“兩新工程”的目標是，基本滿足8.5萬戶農(nóng)民正常的住房改造建設(shè)需求，形成方便生產(chǎn)生活的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施和公共服務(wù)體系，完成建設(shè)用地復(fù)墾23300畝，力爭46000畝。

從2008年5月開始，嘉興的“兩分兩換”在13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始試點。由于置換政策和方式適應(yīng)農(nóng)民實際，群眾參與熱情都比較高。

“只要百姓可接受、政府可承受、發(fā)展可持續(xù)，在‘兩分兩換’的大前提下，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運作模式都可以探索和嘗試。”嘉興市委書記陳德榮告訴記者。

那么，農(nóng)房改造集聚的資金從哪里來?嘉興堅持量力而行，做到成熟一片推進一片、復(fù)耕一片出讓一片，以收抵支、滾動開發(fā)，想方設(shè)法降低成本。順應(yīng)農(nóng)民多層次住房需求，集聚點內(nèi)沿河沿路建房采取公開競拍等市場化運作形式，并探索投資發(fā)展標準廠房、社區(qū)商業(yè)用房等集體物業(yè)項目，所增加的收益用于中長期資金平衡。同時，建立健全財政對現(xiàn)代新市鎮(zhèn)建設(shè)投入的穩(wěn)定增長機制。

嘉善縣姚莊鎮(zhèn)黨委委員顧懷紅每天都要到姚莊新社區(qū)工地上去巡查，占地311畝的新社區(qū)有102幢房屋，她轉(zhuǎn)一圈要一個多小時。她告訴記者，至今年年底，一期工程將要竣工，首批600戶農(nóng)戶可以拿到新房鑰匙。標準公寓房安置戶均180平米(兩套住房)，建筑安裝成本約為18萬元，補助和集聚獎勵戶均為17萬元，置換農(nóng)戶只要拿出1萬元左右。如果按照鎮(zhèn)上商品房每平米3000元的市場價，180平米需要54萬元。這里離嘉善縣城只有十來分鐘，縣城是每平米5000元。

農(nóng)房集聚改造試點以來，姚莊鎮(zhèn)先后召開了50多個座談會。姚莊鎮(zhèn)農(nóng)戶踴躍參與，自愿參加首期置換的農(nóng)戶達1230戶，符合條件的有820戶，一期只能滿足600戶。房型設(shè)計充分聽取了農(nóng)戶的意見，設(shè)計起點高、設(shè)施先進，有天然氣管道、網(wǎng)線等。還考慮到老人上下樓梯不便，一樓既可以作車庫，又可讓老人居住，因此，在一樓專門設(shè)計了衛(wèi)生間。考慮到便于農(nóng)戶出租住房，在三層以上設(shè)計了外樓梯。公建配套設(shè)施“農(nóng)民會所”滿足多功能需要，既可用于會展娛樂，又可置辦“紅白喜事”。據(jù)統(tǒng)計，姚莊鎮(zhèn)全鎮(zhèn)有4805戶農(nóng)戶，農(nóng)戶騰出老宅基地集聚居住后，戶均宅基地從每戶1.163畝下降到0.3畝，可以節(jié)約土地3800畝。

“兩分兩換”在依法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上，突出了農(nóng)民的主體作用，農(nóng)戶的收益有了保障。南湖區(qū)七星鎮(zhèn)實行土地流轉(zhuǎn)費補助和獎勵，在享受一般政策基礎(chǔ)上再給予每畝500元的一次性獎勵，土地青苗補償費以每畝200元支付，若今后遇土地征用，則按征用時政策補足。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以后，七星鎮(zhèn)農(nóng)民參保還得到了政府的補助。按政策認定的人口，16周歲以上補助12000元、16周歲以下補助4000元的標準進行“參保”補助;60周歲以上農(nóng)民一次性辦理城鎮(zhèn)居民社會保險手續(xù)，次月起享受城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險中的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險待遇;16周歲以上、60周歲以下的農(nóng)民直接按城鎮(zhèn)居民繳費基數(shù)辦理年度繳納手續(xù)。這不僅解決了農(nóng)民的社會保障問題，更是從政策上保證了“農(nóng)民安居樂業(yè)有保障”。

在土地流轉(zhuǎn)的運作方面，嘉興的試點一般都有相關(guān)的操作主體。如姚莊鎮(zhèn)的姚莊新市鎮(zhèn)投資開發(fā)有限公司，七星鎮(zhèn)的綠舟公司以及后來由嘉城集團出資80%、南湖區(qū)政府出資20%共同投資注冊5億元的七新投資發(fā)展有限公司等，這解決了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革和“兩分兩換”試點工作的融資主體和資金問題，從而建立了政府推動、市場化運作的體制和機制。

伴隨著土地流轉(zhuǎn)的推進，農(nóng)業(yè)開發(fā)項目的招商引資也在加快進行。嘉興市玉糧農(nóng)產(chǎn)品有限公司是七星鎮(zhèn)引入的規(guī)模經(jīng)營者之一。嘉興市玉糧農(nóng)產(chǎn)品有限公司總經(jīng)理鐘玉良介紹，他第一次租了314畝流轉(zhuǎn)出的土地，合同期限為20年，一直到2028年。等到附近大約550畝土地置換出來，他也打算承包下來。 在鐘玉良租種的流轉(zhuǎn)地中，葡萄250畝，黃桃30畝，其余是草莓。他的公司還解決不少農(nóng)戶就業(yè)。

嘉興市利用流轉(zhuǎn)出的土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，主要采取以下的做法:

一是通過土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心操作流轉(zhuǎn)的土地。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心一方面發(fā)布相關(guān)信息，為有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶和需要土地的投資商牽線搭橋，另一方面規(guī)范、服務(wù)和管理土地的流轉(zhuǎn)市場。

二是通過大量培養(yǎng)發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社來促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，走生態(tài)、高效、都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路。今年以來，嘉興已出臺了有關(guān)農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、財政支持新農(nóng)村建設(shè)配套等九項政策。

從嘉興來看，把農(nóng)民的土地集中起來，土地的集體性質(zhì)沒有變，但經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，讓土地產(chǎn)生規(guī)模效益。這樣的土地改革怎樣獲得農(nóng)民的理解和支持?如何解決農(nóng)民進城后的謀生問題和新社區(qū)的管理問題?政府財力能否支撐大規(guī)模的持續(xù)建設(shè)?“嘉興模式”將如何突破障礙?嘉興的實踐是否值得其他地區(qū)借鑒?

隨著“兩新”工程的深入推進，嘉興將給予更加圓滿和完善的回答!■