煙草專賣行政執法與刑事司法銜接的具體制度構建研究

蔣中民 劉國棟 高樹華

[摘要]在煙草專賣行政執法與刑事司法初步構建的銜接機制下，由于缺少相應的具體制度保障，實踐中存在諸多不足之處。為此，本文設計了兩種新型制度：在煙草專賣局內部設立一個具有獨立執法權的綜合執法機構(簡稱“獨立機構”)和煙草專賣局全程介入制度，并對公安機關提前介入制度也進行了全新設計，以利于提高依法行政效率，提高對應急事務處理的法律應對能力，使行政執法與刑事司法銜接的路徑更為通暢。

[關鍵詞]煙草專賣；行政執法；獨立機構；全程介入；提前介入

一、獨立機構的建立

在破獲制售假煙網絡、追究制售假煙犯罪分子刑事責任(簡稱破網追刑)工作中，積極推動和建立行政執法與刑事司法相銜接的工作機制，發揮法律監督職能，加大對制售假煙破網追刑的力度，保護國家和消費者的利益是煙草、公安、檢察等機關面臨的一項重大任務。目前煙草專賣行政執法與刑事司法相銜接的機制諸如信息共享、聯席會議制度等已經初步構建起來，做到了密切配合，相互協作，實現了信息共享，發揮了行政執法和刑事司法的綜合威力。但由于缺少相應的具體制度保障，實踐中存在諸多不足之處。

為此，為建立一支專業化的執法隊伍，集中執法力量，提高執法能力，提高依法行政效率，提高對應急事務處理的法律應對能力，體現行政公平，使行政執法與刑事司法銜接路徑更為通暢，建議在煙草專賣局內部設立一個具有獨立執法權的一個綜合執法機構(以下簡稱獨立機構)。

該獨立機構主要職責是：

(一)查處煙草行政違法案件

隨著社會的發展，市場競爭的方式也越來越多樣化，對于煙草專賣執法而言。往往就不再是煙草專賣行政機關一個單位就可以解決的，需要和其他有關部門聯合執法，這就需要在煙草專賣行政機關和其他有關部門之間有一個聯合機構，即我們所擬設立的該獨立機構。其首要任務就是查處煙草專賣行政違法案件。這是法律賦予煙草專賣行政機關的職權，而該機構是設在煙草專賣行政機關內部的，所以其首要任務是查處煙草專賣行政違法案件。

(二)協調與公安機關、檢察院、工商局等各部門的聯合執法工作

前已述及，對于煙草專賣執法而言，煙草專賣行政機關需要和其他有關部門聯合執法。其他有關部門主要是工商局、交通局、質監局等部門。涉嫌刑事犯罪的，還要和公安機關、檢察院聯合辦案。

在聯合執法過程中。涉嫌的主要違法情節需要由哪個部門處理的，該部門為主要負責部門，其他部門負責配合。

在煙草專賣行政違法案件中，很多情況下構成了刑事犯罪，因此除了涉及工商局、交通局、質監局等部門外，還涉及公安機關和檢察院，需要把行政違法案件移送到司法機關。進人刑事訴訟程序，追究當事人的刑事責任。因此，更多情況下，該獨立機構需要協調和公安機關和檢察院的辦案關系。

(三)負責做出批準移送或不移送的決定

對于涉嫌犯罪的煙草專賣行政違法案件，實踐中的問題是在是否構成犯罪的標準上存在著不同的理解，對于是否能夠移送就產生了實質的影響。為此，我們可以從以下兩個方面來解決：

(1)制定切實可行的煙草專賣涉嫌犯罪案件移送標準。對獨立機構移送和公安機關接收的煙草專賣涉嫌犯罪案件，制定明確、可操作的標準。并與立案標準相一致。

(2)明確、提高煙草專賣涉嫌犯罪標準。通過立法或立法解釋、司法解釋對《刑法》中規定的相關犯罪(如銷售偽劣產品罪、非法經營罪)涉及煙草專賣的犯罪構成的具體標準。特別是數額標準做出明確規定。以便獨立機構和公安機關執行，以平衡煙草專賣行政違法案件與煙草專賣犯罪案件的數量。更有效地運用煙草專賣行政執法和司法資源打擊煙草專賣違法犯罪活動。

(四)必要時可以向公安機關、人民檢察院提出異議

1對不立案的異議。依《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，對于人民檢察院的不立案決定，獨立機構可以在收到不立案決定書后5日內要求做出不立案決定的人民檢察院復議。人民檢察院刑事申訴檢察部門應當在收到獨立機構要求復議意見書后7日內做出復議決定。獨立機構對復議決定不服的，可以在收到人民檢察院復議決定書后5日內向上一級人民檢察院提請復核。上一級人民檢察院應當在收到獨立機構提請復核意見書后15日內做出復核決定。對于原不立案決定錯誤的，應當及時糾正，并通知做出不立案決定的下級人民檢察院執行。

獨立機構接到公安機關不予立案的通知書后，認為依法應當由公安機關決定立案的，可以自接到不予立案通知書之日起3日內，提請做出不予立案決定的公安機關復議，也可以建議人民檢察院依法進行立案監督。做出不予立案決定的公安機關應當自收到獨立機構提請復議的文件之日起3日內做出立案或者不予立案的決定，并書面通知移送案件的獨立機構。移送案件的獨立機構對公安機關不予立案的復議決定仍有異議的，應當自收到復議決定通知書之日起3日內建議人民檢察院依法進行立案監督。

2對案件事實認定的異議。在偵查階段對案件事實認定有異議的，在3日內提請偵查部門進行復議。

在審查起訴階段對案件事實認定有異議的，在3日內提請檢察院進行復議。

在審判階段對案件事實認定有異議的，在3日內提請檢察院進行法律監督。

3對不起訴的異議。對于人民檢察院決定不起訴的，應當將不起訴決定書送達移送案件的獨立機構。獨立機構認為不起訴的決定有錯誤的時候，可以要求復議，如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復核。

4對法院裁判的異議。對于法院的裁判，應同時送達給移送案件的獨立機構。獨立機構不服地方各級人民法院第一審裁判的，自收到裁判書后5日以內，有權請求人民檢察院提出抗訴。人民檢察院自收到獨立機構的請求后5日以內，應當做出是否抗訴的決定并且答復請求人。

5對執行的異議。對于在執行過程中。對于減刑、假釋的裁定不服的，自收到裁定書后5日以內，有權請求人民檢察院提出抗訴。人民檢察院自收到獨立機構的請求后5日以內。應當做出是否抗訴的決定并且答復請求人。

二、煙草專賣局全程介入制度的建構

煙草專賣局全程介入制度是指煙草專賣局從查處煙草專賣行政違法案件、移送公安機關立案偵查、人民檢察院審查起訴到人民法院審判并判決，再到刑罰執行全過程進行的主導、輔助、追蹤等制度。

在此全程介入制度中，主要應該履行的職責有：

(一)輔助、監督公安機關、人民檢察院對移送案件的偵查、起訴

移送后，獨立機構應該指派專人配合公安機關、人民檢察院進行證據、犯罪情節等可能影響案件最終定罪量刑的各

種要素的認定，順利完成證據對接，必要時可以協助抓獲犯罪嫌疑人。

在對重要證據、重大犯罪情節等要素認定時，煙草專賣局與公安機關、人民檢察院存在重大分歧的，煙草專賣局享有異議權。可以就爭議事項在3日內向公安機關、人民檢察院提請復議。公安機關、人民檢察院應當予以答復。對復議結果仍有異議的，可以向上一級公安機關、人民檢察院提請復核，上一級公安機關、人民檢察院應當予以答復。

(二)對人民法院裁判的異議權

對人民法院的裁判有異議的，獨立機構可以提請人民檢察院行使法律賦予的監督權，這在第一部分已經有過論述，這里我們的重點是針對現實狀況中的緩刑判決過多的現象。提請人民檢察院行使抗訴權，使緩刑變成實刑。

采取實刑，那么犯罪分子就會遭受牢獄之苦。這對他的心理是一個壓力，而牢獄之苦也不僅僅是對人身自由的限制，還包括了比如財產、政治權利、強制勞動的限制，這對于犯罪分子而言都是壓力，包括回歸社會后，別人對他的評價。同時，也可使獨立機構方便了解犯罪分子的執行情況。實刑正是起到了這樣一個緩刑所沒有的作用。

所以，對于涉嫌煙草的犯罪，應該賦予獨立機構這樣一個異議權，使得犯罪分子受到自己應有的懲罰，同時也使社會上的其他人得到警示。

(三)追蹤刑罰執行的過程

該過程主要是對刑罰的執行情況包括假釋、減刑、刑滿釋放等進行追蹤、調查，預防該犯罪分子再次從事煙草違法活動。

對于在執行過程中，獨立機構對于減刑、假釋的裁定不服的，自收到裁定書后5日以內，有權請求人民檢察院提出抗訴。人民檢察院自收到獨立機構的請求后5日以內，應當做出是否抗訴的決定并且答復請求人。這樣，就可以監督刑罰的執行，使得犯罪分子受到自己應有的懲罰。

刑滿釋放后，還要繼續一段時間的跟蹤、調查，一方面幫助刑滿釋放人員再就業，重回社會，重新做人，另一方面也是監督他，以防再一次從事煙草違法甚至犯罪活動。

三、公安機關提前介入制度的設計

公安機關提前介入，是指在獨立機構查處煙草專賣違法犯罪案件中，公安機關提前介入而予以立案、偵查的制度。

(一)公安機關提前介入的原則

由于行政執法與刑事司法的不同，這就要求正確地把握和界定公安機關提前介入的原則。關于公安機關提前介入的原則，要重點把握好如下幾個：

1價值位階原則。在現代社會，秩序雖然是法的基礎價值，但秩序本身又必需以合乎人性、符合理性作為其目標。正是從這個意義上而言，現代社會所言的秩序還必須接受正義、自由的制約。這就要求。在公安機關提前介入煙草行政執法機關的執法活動時，正確地處理好秩序與自由的關系，不能以犧牲人們的自由為代價，一味地去追求所謂的社會秩序。

2比例原則。這是指：為保護某種較為優越的價值須侵及另一種法益時，不得逾越此目的所必要的程度。也就是說，在公安機關提前介入獨立機構的執法活動時，要善于在法的各種價值的衡量中，把握一個平衡點。決不允許片面追求某一種價值而忽略另一種價值的存在。

3效率原則。前已述及，公安機關提前介入獨立機構的執法活動，會提高辦案效率。首先，在獨立機構的執法活動中，當獨立機構聯系公安機關提前介入時，公安機關要積極主動配合，并做好對有關犯罪嫌疑人的偵控和立案工作。提高辦案效率。其次，公安機關在提前介入獨立機構的執法活動時，要避免為了追求效率而放棄程序的要求。

(二)公安機關提前介入的方式與時間

一般來講，在獨立機構的執法活動中。公安機關提前介入有兩種方式。其一是獨立機構商請公安機關提前介入。獨立機構在查處涉嫌煙草犯罪案件時，遇有需要對犯罪嫌疑人采取強知措施、需要及早固定犯罪證據、需要借助公安機關的技偵力量等情形時，應當書面商請公安機關提前介入案件。其二是，公安機關主動提前介入。這種提前介入方式主要適用于公安機關自己發現的煙草犯罪行為、公安機關接到有關煙草犯罪的舉報線索，認為應由公安機關立案偵查的情形。

那么，公安機關何時介入案件為宜呢?一般來講，公安機關介入案件可分為三個時間段：(1)獨立機構查處案件時，認為需要公安機關提前介入，協同立案偵查，向公安機關提出請求。這種介入是一種被動的介入。此時，需要公安機關及時了解案情，指導獨立機構的偵查，以盡早確定突破重點。(2)當公安機關自己發現涉煙犯罪線索或接到相關犯罪的報案和舉報時。這種介入是一種主動的介入。(3)煙草專賣執法機關在查處違法行為的過程中，發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的后果等已觸犯刑法的規定，構成犯罪時，向公安機關移送案件。

編輯永安