上海臨港新城產業集群發展策略

摘 要：為更好地建設上海臨港新城，從產業集聚模式入手，分析上海臨港新城引進公司運營總部和設立行業協會的重大意義，提出上海臨港新城產業集群發展策略.該新城管理委員會與上海市南匯區人民政府之間功能的合并，充分發揮港口管理局的行政作用,以及商業用地的合理使用和科學管理，是上海臨港新城應重點突破的關鍵環節.

關鍵詞：臨港新城； 產業集群； 行業協會； 港口管理局

中圖分類號：F293；X32文獻標志碼：A

Development strategy of Lingang New Citys

industrial clusters in Shanghai

SONG Bingliang

(School of Economics and Management, Shanghai Maritime Univ., Shanghai 200135, China)

Abstract： In order to improve the construction of Lingang New City in Shanghai effectively, in the perspective of industrial agglomeration, a development strategy of the Lingang New Citys industrial clusters in Shanghai is put forward by analyzing the great importance of introducing corporate operation headquarters and setting up trade associations. There are three major tasks for the Lingang New City yet to be accomplished: firstly, to merge the New City Administration Commission and Nanhui District Government into one entity; secondly, to involve Shanghai Port Administration Bureau in making local development strategies; and thirdly to utilize and manage the commercial land resources scientifically.

Key words： Lingang New City; industrial cluster; trade association; port administration bureau

0 引 言

海運產業集群的發展依賴雄厚的海運資源或要素、健全的海運功能、高度密集的相關產業以及縱橫交錯的產業網絡.又好又快地建設上海臨港新城(以下簡稱臨港新城)，對加快上海“四個中心”和現代國際大都市建設，促進現代海運物流服務業及相關制造業的集聚和發展，提升上海城市能級和綜合競爭力，具有舉足輕重的作用.作為上海海運產業總集群的子集群，臨港新城的建設有其獨特的一面，結合區位和人力資源優勢，臨港新城需要在產業集聚模式、行政層次架構和政策導向方面予以完善和創新.

1 臨港新城概況

臨港新城從功能上劃分為主城區、重裝備產業區、物流園區、主產業區和綜合區5大城市片區，同時，還規劃泥城、書院、萬祥和蘆潮港4個城市社區.其產業發展目標為：建設以現代裝備產業為主體的國家級現代制造業基地、以物流產業為核心的國際生產服務業樞紐和以海洋文化為特色的城市生活服務業集聚區，形成集先進制造、現代物流、研發服務、出口加工、教育培訓和城市生活等功能為一體的綜合性產業體系.

臨港新城依托洋山深水港和浦東國際機場，毗鄰洋山保稅港區，憑借得天獨厚的地理條件、明顯的區位優勢以及開放的政策支持，輻射上海及整個長三角地區，發展潛力不可估量.

1.1 階段性發展目標

首期啟動：進一步推進主城區和物流園區首期建設步伐，積極推進重大裝備園區建設以及相應的基礎設施配套建設，有效推動重點城鎮的建設改造，為臨港新城的全面建設提供有力保障.

近中期（2003—2010年）：初步形成生活環境優美、交通便利和布局合理的以現代裝備制造業和港口產業為主導的現代化新城，人口規模從現在的15萬增加到40萬.

遠期（2010—2020年）：基本實現規劃目標，成為上海東南地區最具集聚力和發展活力的中等規模的濱海新城，人口規模達到60萬.

1.2 規劃的產業布局

臨港新城以成為上海國際航運中心的重要組成部分與國家級裝備制造業基地為發展目標，將297 km2的規劃區作整體考慮，整合中心區（主城區）與產業區關系，實現功能協調與環境融合，并將規劃范圍內的現有農村人口向城市集聚，與產業區形成綜合組團，加強中心區和產業區的輻射能力.［1］

2 產業集聚模式選擇與行政機構調整

2.1 城市產業集聚模式分類

按城市產業結構和運作機制劃分，新興或發達地區吸引和維持產業集群發展的高鎖定效應模式共有4種，即：馬歇爾式產業區（Marshallian Industrial District）、樞紐式（舵輪式）產業區（Hub-and-Spoke Industrial District）、衛星式產業平臺（Satellite Platform）以及國家拉動式產業區（State-anchored District）.［2］(1)馬歇爾式產業區.其特征為：地方小型企業在工商業結構中占主導地位；經濟規模較小，不利于大型企業的形成；區內企業之間交易額巨大，并有長期合同和承諾.馬歇爾式產業區的特征與生機源自當地高文化素質的勞動力資源.

(2)樞紐式（舵輪式）產業區.主要企業或設施發揮區域經濟的軸心作用，其供應商和相關活動像舵輪把手那樣圍繞輪軸展開，其特征為：個別大型縱向一體化企業占主導地位；核心企業雖然經濟規模巨大，但對本地區依賴性不強，而與區外供應商、客戶和競爭對手之間聯系廣泛.

(3)衛星式產業平臺.其特征為：總部設在區外的大企業占主導地位，產業經濟規模巨大；區內供需雙方交易極少，主要投資決策由區外總部制定；主導企業與當地供應商之間缺乏長期合作協議和承諾，但與區外的交流十分頻繁，資金、技術、專業人才和各類商業性服務大多通過企業總部從區外獲得.

(4)國家拉動式產業區.其特征為：國家公共事業和其他非盈利性大型機構或設施(如軍事基地、公立大學等)占主導地位；國有企事業單位周圍集聚眾多的供應商和客戶，公用事業的經濟規模較大；主要投資策略由政府機構制定；政府機構與供應商和客戶之間有短期合作和承諾.

上述4種城市經濟發展模式表明，在特定條件下，中小型企業的創新、企業與地方協調體系的融合以及國有或跨國公司的進入與擴展都能強化所在地區的鎖定效應，使其保持并擴大區位優勢.

2.2 臨港新城產業集聚模式

現代城市往往融合多種產業集聚模式.隨著時間的推移，一種模式會逐漸向另一種模式轉變.盡管4種模式各有吸引不同生產要素的優勢，但對外部經濟變化沖擊的承受能力因地、因時而異.

目前，上海產業經濟按空間結構可分為以寶山與金山為代表的國家重點投資產業區，以金橋、虹橋、外高橋和張江為基地的衛星式產業平臺，外國獨資和中外合資企業云集，其余區域更接近于馬歇爾式產業區.［3］以東海大橋和洋山深水港區1期工程為開端，臨港新城的建設具有以國有投資為主、外資參與和集聚為輔的鮮明特色.在上海國際航運中心建設的國家戰略前提下，臨港新城首先被刻上“國家拉動式產業區”的印記.隨著越來越多的外資制造企業和物流服務企業進駐，臨港新城“衛星式產業平臺”的第2特征也逐漸顯現：這些外資企業的總部往往設在上海市區或海外，主要投資決策由區外總部制定；外資企業與當地供應商之間缺乏長期合作協議和承諾，但與區外的交流十分頻繁，資金、技術、專業人才和各類商業性服務大多通過企業總部從區外獲得；地方文化特征很難形成；地方政府在基礎設施的提供、稅收減免以及項目招商方面發揮重要作用.

為強化臨港新城的產業集聚和橫向合作，積極引導“頭腦在外，手腳在內”的衛星產業平臺向企業決策總部和主要生產基地雙落戶的樞紐式產業區過渡，是臨港新城進一步發展的重要途徑之一.因此，在工業園區和物流園區的建設加速推進的同時，適當建設一批符合企業運營總部或區域性研發中心落戶需求的現代化商務樓勢在必行.

2.3 臨港新城行政組織的現行結構及其完善

上海臨港新城管理委員會(以下簡稱管委會)是上海市人民政府的派出機構，其主要職責為：制定、修改和實施臨港新城發展規劃、計劃、產業政策和行政管理的具體規定，辦理臨港新城有關行政事務的歸口管理事項；負責臨港新城投資項目和土地使用的審批；負責臨港新城基礎設施和建設工程的行政管理；負責臨港新城高新技術企業、軟件企業、集成電路企業和高新技術成果轉化項目的認定；協調上海海關和上海出入境檢驗檢疫局等行政管理部門對臨港新城企業的日常行政管理等.管委會下設6個職能處（室），即：辦公室、綜合計劃處、規劃土地處、建設管理處、城鎮協調處和經濟貿易處.

根據2003年12月發布的《上海市臨港新城管理辦法》［4］，臨港新城總體規劃由上海市規劃局會同管委會、上海市南匯區人民政府以及有關部門共同組織編制，報上海市人民政府批準.管委會與上海市南匯區人民政府聯合組建的土地儲備機構儲備土地，委托上海臨港經濟發展（集團）有限公司與上海港城開發（集團）有限公司進行前期成片開發和管理，由上海市南匯區人民政府負責動遷管理.［5］可見，管委會與上海市南匯區人民政府在臨港新城建設中的權力、責任和義務并不平衡.臨港新城投資項目和土地使用的審批由管委會負責，而攻堅難度較大的動遷管理任務由上海市南匯區人民政府承擔.在開發和建設過程中，有關行政部門之間工作配合不協調在所難免.管委會與上海市南匯區人民政府應當合并，從而減少不必要的行政管理層次，提高行政效率.

2.4 港口管理局管轄范圍與港口功能區域的拓展

由于各國港口的管理體制不同，港口管理局的管轄權力和管轄范圍也有很大差別.多數情況下，港口轄區范圍由國家立法或地方立法確定，反映各國中央與地方政府對港口的重視程度.在歐洲大陸國家、美國和澳大利亞，政府授權港口管理局在較大的轄區內行使土地使用權與規劃權.如根據美國紐約和新澤西州有關法律的規定，紐約和新澤西港口管理局的管轄區域為以自由女神像為中心、半徑為25 km的范圍，港口管理局有權對轄區內的土地進行規劃和使用；比利時安特衛普港總面積約14 km2，而水域面積只有2 km2.

長期以來，我國對港口的認識僅停留在港口的運輸功能上，因而，港口轄區內的土地主要用于貨物裝卸、堆存和運輸，極少用于優化港口的其他功能.如上海港航政管轄區長達241.1 km，其中，包括長江口段106.5 km，黃浦江段66.6 km和杭州灣北岸從上海市南匯嘴至浙江省平湖金絲娘橋68 km，而實際港區陸地面積僅為6.6 km2.［6］由于市政需要，黃浦江兩岸的港區多被市區道路分割，很難統一規劃和使用.

上海國際航運中心洋山深水港區工程無疑為上海港最終擺脫黃浦江兩岸狹長作業區的束縛以及尋求廣闊的發展空間，創造極好的歷史契機和嚴峻的制度挑戰：一方面，上海港口行政區嚴重滯后于港口功能區的局面將得到有效改善；另一方面，上海港口管理局應當在方圓逾90 km2的臨港新城中充分發揮應有作用，但在現行的臨港新城行政管理體制中，港口管理局參與產業發展決策和專業管理的功能并未得到明顯體現.結合歐美主要港口城市的發展經驗，上海市人民政府在臨港新城的建設中應當充分考慮港口管理局在規劃編制、政策擬定和產業發展導向等方面的參政議政作用.

3 產業集群可持續發展的政策導向

除正確選擇產業集聚模式和改進行政機構設置外，臨港新城亟待認真考慮研究以下政策導向，以確保產業集群的可持續發展.

3.1 產業用地戰略儲備和彈性經營

臨港新城主產業區總面積為101.6 km2，其中城市建設用地為57.1 km2.隨著產業不斷集聚，臨港新城首先面臨土地資源稀缺的問題.有關部門應科學、縝密地制定用地規劃，保留一定的土地資源供中遠期發展之用.鑒于一些城市在招商引資開發初期存在著過低估計土地投入的短視行為，荷蘭鹿特丹港在引導產業落戶過程中的做法值得借鑒.

鹿特丹港是個龐大的工業綜合區，擁有適于出租的土地逾5 000 hm2.鹿特丹港務局掌管著2 000多份土地租賃合約，其2003年度土地租金收入達1.73億歐元.鹿特丹港的土地租賃合同并非通過公開發盤的形式訂立.鹿特丹港務局的土地租賃價格表（推薦價格表）每年隨通貨膨脹率變化作相應調整，每隔5年對租賃價格表作重大修改.

根據鹿特丹港務局的規定，對港口服務依存度不同的租賃客戶(見表1)享受的租金率不同.非臨港產業租戶的土地租金率較高(以2004年為例，非臨港產業和臨港產業租戶的年土地租金率分別為9.51歐元/m2和7.58歐元/m2)，因為非臨港產業租戶不能為港口創造港口使用費等額外收入.而對于臨港產業租戶，租賃價格也按土地種類（即是否緊靠岸線以及道路交通是否便利等）確定.

通過定期出租和回收土地，能夠確保臨港土地資源或區位要素隨市場變化實現價值.顯然，政府部門實施“地主港”模式，制定向海運相關產業適當傾斜的土地租金標準，能夠積極引導和推進海運產業集群的發展和壯大.臨港新城可積極探索實施土地使用權“出租”（“地主港”模式）和“買斷”并舉的路子，達到有效控制和調節土地資源利用的目的，最大限度地提高土地的使用價值.

3.2 港口產業的兼并集中以及戰略合作

港口及其相關產業的培育和壯大對促進臨港新城的經濟建設和社會發展有舉足輕重的作用.為正確引導港口區位要素的有效配置，確保港口網絡不同節點的無縫連接，上海市人民政府鼓勵上海國際港務(集團)股份有限公司通過橫向兼并或資產注入等方式，與長三角地區的港口產業群建立資本紐帶，以臨港新城為中心構建物流產業網絡.在建設資本運作方面，既可采用國有資產控股形式，也可采用中外合資形式.

與兼并收購相比，企業通過戰略合作更易尋找合適的新伙伴、新市場和新資源，從而鞏固其競爭地位.建立戰略合作關系后，實物環境（基礎設施和運輸服務）的共享以及組織文化氛圍（市場信息系統、司法程序和文化認同感）的融合能大大降低企業綜合運營費用，增強其核心競爭力.顯然，作為港口及其相關產業集群的地理中心，臨港新城的市場信息平臺和海洋文化高地的建設刻不容緩，其中，整體搬遷至臨港新城的上海海事大學和上海海洋大學亟待加大建設力度，加快建設步伐.

在港口網絡帶中，主要港口在物流和經濟活動中處于中心地位，擁有對整個網絡的支配優勢.一方面，其他節點依托港口；另一方面，港口對其他節點的依賴度加大.對于上海市來說，鼓勵港口網絡各節點的分工合作極其重要.如何大力提升洋山深水港區集裝箱碼頭和臨港物流園區的核心地位，充分發揮外高橋港區、沿黃浦江舊港區和江浙港口群的配套作用，是今后上海港口管理局以及有關單位面臨的重大戰略問題之一.

3.3 加強商業信息溝通和行業協會建設

在市場經濟條件下，要使經濟發展符合國家經濟政策和社會目標，就有必要在企業和政府之間建立經費上不依賴政府、責權利相結合、既非行政機關又非企業單位的組織，即行業協會，一方面向政府反映企業利益與要求，影響政府決策，另一方面將政府的決策精神和政策導向傳達給企業.行業協會還應向企業提供信息、技術、對外合作與職業培訓等方面的服務.

隨著社會的發展，企業的信息成本占總成本的比例越來越高.信息搜尋成本主要包括尋找足夠數量的交易伙伴以及了解其地址、產品設計、質量、可靠性等方面的成本，即制度經濟學上的發現價格成本.

企業可通過自身組織力量搜尋或向專業公司購買等方式獲得信息，見表2.

假設企業之間信息傳遞需要收費，則通過專業信息公司獲取信息付出的費用相對較低，因為對于同樣的信息，專業信息公司只產生1次搜尋成本.在信息搜尋方面，行業協會擁有與專業信息公司相同的成本優勢，即只產生1次搜尋成本.行業協會和企業之間簽訂1個長期合約代替一系列合約，這樣，信息傳遞更加便捷、經濟.

臨港新城開發初期，產業集聚度迅速提高，但同行業企業之間以及跨行業企業之間的信息溝通機制尚未確立，嚴重滯后.因此，在吸引資本和企業進駐的同時，臨港新城應同時吸引行業協會的派出機構落戶，或建立本地區專門的行業協會，其主要功能為：(1)經政府部門授權和委托，參與制定行業規劃，對技術引進和投資開發項目進行前期論證；參與制定行業標準，組織貫徹實施行業生產；組織科技成果的鑒定和推廣應用；(2)創辦刊物，發布信息，開展咨詢，組織人才、技術和職業培訓；(3)組織展銷，開展行檢、行評和宣傳，促進質量監督工作；(4)規范行業行為，同行議價，維護公平競爭.

4 結 論

毗鄰洋山深水港區的臨港新城具有發展海運業及相關產業的獨特優勢.近年來，洋山保稅港區的運營為臨港新城的產業集聚和發展創造良好的條件.如何更好地建設臨港新城既是上海建設四大國際中心的重要任務之一，也是亟待研究的課題之一.分析表明，正確選擇產業集聚模式、科學調整行政結構、積極發揮行業協會的作用以及適當提高上海港口管理局在臨港經濟發展規劃中的參與度，值得有關部門重點關注.

(注：2008年10月，上海市港口管理局與上海市城市交通管理局合并為上海市交通運輸與港口管理局.)

參考文獻：

［1］上海臨港新城管理委員會. 上海臨港新城“十一五”發展規劃綱要［EB/OL］. (2005-11-01)［2008-08-10］. http://rsrc.shou.edu.cn/rczp/020.doc.

［2］MARKUSEN A. Sticky places in slippery space: a typology of industrial districts ［J］. Economic Geography, 1996, 72(3): 293-313.

［3］宋炳良. 關于梯度推移中的區域“黏性”分析［J］. 外國經濟與管理, 1999(6): 9-13.

［4］上海市人民政府. 上海市臨港新城管理辦法［EB／OL］.(2003-12-28)［2008-08-10］. http:／／www.shanghai.gov.cn／shanghai／node2314／node2319／node11494／node12654／node12656／userobject26ai978.html.

［5］上海市人民政府. 關于修改《上海市臨港新城管理辦法》的決定［EB／OL］. (2008-07-03)［2008-08-10］. http:／／www.shanghai.gov.cn／shanghai／node2314／node2319／node2407／node18924／userobject26ai15365.html.

［6］屠德銘. 2000上海港口統計年鑒［K］. 上海: 上海港務局, 2000: 7.

(編輯 陳鋒杰)