構(gòu)建煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制

張樹(shù)杰 羅宏斌

積極推動(dòng)和建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制,發(fā)揮法律監(jiān)督職能,加大對(duì)制售假煙犯罪分子破網(wǎng)追刑的打擊力度,保護(hù)國(guó)家和消費(fèi)者的利益是煙草、公安、檢察等機(jī)關(guān)面臨的一項(xiàng)重大任務(wù)。目前檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及有關(guān)部門(mén)在充分發(fā)揮各自職責(zé)作用的基礎(chǔ)上,初步建立了煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機(jī)制,基本做到了密切配合,相互協(xié)作,實(shí)現(xiàn)了信息共享,有效發(fā)揮了行政執(zhí)法和刑事司法的綜合威力。但是,由于缺少相應(yīng)的具體制度保障,實(shí)踐中存在諸多不足之處。因此,必須進(jìn)一步完善煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制,從而提高執(zhí)法效率,減少中間環(huán)節(jié),節(jié)約行政與司法成本,更好地打擊煙草犯罪,保障破網(wǎng)追刑工作取得更大的成效。在這一領(lǐng)域,筆者做了一些研究,并對(duì)構(gòu)建煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的具體制度提出如下一些設(shè)想。

一、獨(dú)立機(jī)構(gòu)的建立

該獨(dú)立機(jī)構(gòu)是在煙草專(zhuān)賣(mài)局內(nèi)部設(shè)立的,專(zhuān)門(mén)查處煙草行政違法案件,協(xié)調(diào)處理公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、工商行政管理部門(mén)、交通管理部門(mén)、物價(jià)鑒定部門(mén)等各部門(mén)關(guān)系,具有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)的一個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。其設(shè)立的目的是建立一支專(zhuān)業(yè)化的執(zhí)法隊(duì)伍,集中執(zhí)法力量,提高執(zhí)法能力,提高依法行政效率,提高對(duì)應(yīng)急事務(wù)處理的應(yīng)對(duì)能力,減少內(nèi)部協(xié)調(diào)成本,體現(xiàn)行政公平,使行政執(zhí)法與刑事司法銜接更為通暢。

主要職責(zé)是:查處煙草行政違法案件;協(xié)調(diào)與公安機(jī)關(guān)、檢察院、工商局、交通局等各部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法工作;負(fù)責(zé)提出批準(zhǔn)移送或不批準(zhǔn)移送的意見(jiàn)并經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)審批;介入移送案件的刑事司法過(guò)程;必要時(shí)可以向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院提出異議;需要該機(jī)構(gòu)履行的其他職責(zé)。

二、煙草專(zhuān)賣(mài)局全程介入制度的建構(gòu)

煙草專(zhuān)賣(mài)局全程介入制度是指煙草專(zhuān)賣(mài)局從查處煙草專(zhuān)賣(mài)行政違法案件、移交公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤⑷嗣駲z察院審查起訴到人民法院審判并判決,再到刑罰執(zhí)行全過(guò)程進(jìn)行的主導(dǎo)、輔助、追蹤制度。具體構(gòu)想:

1.主導(dǎo)違法案件的查處。在移交前由煙草專(zhuān)賣(mài)局主要負(fù)責(zé)違法案件的證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定、具體行政處罰等執(zhí)法活動(dòng)。

2.輔助、監(jiān)督公安機(jī)關(guān)、人民檢察院對(duì)移送案件的偵查、起訴。移交后,配合公安機(jī)關(guān)、人民檢察院進(jìn)行證據(jù)、犯罪情節(jié)等可能影響案件最終定罪量刑的各種要素認(rèn)定,順利完成證據(jù)對(duì)接,必要時(shí)協(xié)助抓獲犯罪嫌疑人。在對(duì)重要證據(jù)、重大犯罪情節(jié)等要素認(rèn)定時(shí),煙草專(zhuān)賣(mài)局與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院存在重大分歧的,煙草專(zhuān)賣(mài)局享有異議權(quán),可以就爭(zhēng)議事項(xiàng)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議。公安機(jī)關(guān)、人民檢察院應(yīng)當(dāng)予以答復(fù)。對(duì)復(fù)議結(jié)果仍有異議的,可以向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院提請(qǐng)復(fù)核,上一級(jí)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院應(yīng)當(dāng)予以答復(fù)。

3.對(duì)人民法院的判決、裁定有異議的,煙草專(zhuān)賣(mài)局可以提請(qǐng)人民檢察院行使法律賦予的監(jiān)督權(quán)。特別是針對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況中的緩刑判決過(guò)多的現(xiàn)象,提請(qǐng)人民檢察院行使抗訴權(quán),使緩刑變成實(shí)刑。無(wú)特別情況的,人民檢察院應(yīng)當(dāng)根據(jù)煙草專(zhuān)賣(mài)局的異議提起抗訴。

4.追蹤刑罰執(zhí)行的過(guò)程。該過(guò)程主要是對(duì)刑罰的執(zhí)行情況包括假釋、減刑、刑滿(mǎn)釋放等進(jìn)行追蹤、調(diào)查,預(yù)防該犯罪分子再次從事煙草違法活動(dòng)。

三、公安機(jī)關(guān)提前介入制度的設(shè)計(jì)

公安機(jī)關(guān)提前介入制度是指煙草專(zhuān)賣(mài)局查處煙草專(zhuān)賣(mài)行政違法案件中,遇有重大犯罪嫌疑或情況緊急等情形下,現(xiàn)場(chǎng)通報(bào)并提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)立案、共同偵查的制度。

1.提前介入的原則。①秩序優(yōu)先原則。在可能?chē)?yán)重影響煙草市場(chǎng)管理秩序的違法行為發(fā)生時(shí),秩序優(yōu)先于任何其它價(jià)值考慮,此時(shí),公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提前介入。②效益原則。在追求秩序價(jià)值的前提下,平衡公安機(jī)關(guān)提前介入成本與及時(shí)抓捕犯罪嫌疑人、固定證據(jù)、提高證據(jù)能力的收益比較原則。

2.提前介入的方式。①煙草專(zhuān)賣(mài)局提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)提前介入。②公安機(jī)關(guān)主動(dòng)提前介入。主要是對(duì)于公安機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)的煙草犯罪行為或接到舉報(bào)線索需要公安機(jī)關(guān)進(jìn)行查處的煙草犯罪行為。在此情況下,公安機(jī)關(guān)應(yīng)利用煙草專(zhuān)賣(mài)局的職業(yè)優(yōu)勢(shì),通知煙草專(zhuān)賣(mài)局協(xié)同立案?jìng)刹?以節(jié)約行政成本。

3.提前介入的時(shí)間。一般情況下,公安機(jī)關(guān)介入時(shí)間可以分為三個(gè)階段:①接到重大舉報(bào)線索時(shí);②現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)重大犯罪嫌疑時(shí);③案件查處終結(jié)后需要移送時(shí)。所謂提前介入主要指前兩個(gè)階段,但本研究認(rèn)為在第二個(gè)階段介入是較為明智的選擇。

4.提前介入的標(biāo)準(zhǔn)與條件。①重點(diǎn)打擊的典型案件。②數(shù)額巨大的案件。③情節(jié)特別嚴(yán)重的案件。④需采取緊急強(qiáng)制措施的案件。⑤其它需要提前介入的案件。

5.提前介入后,公安機(jī)關(guān)與煙草專(zhuān)賣(mài)局職責(zé)分工。以公安機(jī)關(guān)為主,煙草專(zhuān)賣(mài)局為輔。明確界定《刑事訴訟法》第61條第7項(xiàng)之規(guī)定,對(duì)于犯罪嫌疑人拒不承認(rèn)故意運(yùn)輸煙草制品,但違法運(yùn)送煙草制品數(shù)額巨大,又有其他證據(jù)旁證,其具有流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案嫌疑的,可以先行拘留。

四、執(zhí)法信息平臺(tái)的搭建

包括煙草專(zhuān)賣(mài)局內(nèi)部行政執(zhí)法信息、案件移送后公安機(jī)關(guān)的立案?jìng)刹樾畔ⅰ⑷嗣駲z察院的審查起訴信息,還可以包括人民法院的審判信息,生效判決中確定的刑罰執(zhí)行信息。

1.堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法部門(mén)要積極爭(zhēng)取地方黨委、政府的重視和支持,最好成立一個(gè)由各部門(mén)負(fù)責(zé)人參加的領(lǐng)導(dǎo)小組,主管市場(chǎng)管理和大要案查處的統(tǒng)籌規(guī)劃,重點(diǎn)規(guī)劃煙草執(zhí)法與刑事司法協(xié)同工作的內(nèi)容和流程,這樣就打破“部門(mén)割據(jù)”、“條塊分割”的局面,增強(qiáng)了各執(zhí)法部門(mén)之間的配合,提高執(zhí)法的效率。領(lǐng)導(dǎo)小組也可以協(xié)調(diào)處理各執(zhí)法部門(mén)權(quán)責(zé)及執(zhí)法中的爭(zhēng)議。在這里只要各執(zhí)法部門(mén)多換位思考,克服本位主義,各司其職,齊抓共管,一定能達(dá)到聯(lián)合執(zhí)法的良好效果。

2.加強(qiáng)煙草執(zhí)法與各部門(mén)之間的合作。一是與公安部門(mén)加強(qiáng)協(xié)作,突出“打源頭”。深入研究如何與公安部門(mén)緊密協(xié)作,運(yùn)用各種偵查手段,注重抓線索、端窩點(diǎn)、破網(wǎng)絡(luò)、追逃犯。對(duì)證據(jù)認(rèn)定、法律適用、定性處罰等問(wèn)題進(jìn)行研究,提出解決辦法。二是與交通部門(mén)加強(qiáng)協(xié)作,突出“斷鏈條”。研究與交通部門(mén)協(xié)作對(duì)物流貨運(yùn)站、客運(yùn)站進(jìn)行日常監(jiān)管的辦法,利用交通超限站和收費(fèi)站的資源,有效封堵假冒卷煙運(yùn)輸通道。三是與工商部門(mén)加強(qiáng)協(xié)作,突出“管終端”。研究加強(qiáng)與工商部門(mén)的協(xié)作配合,充分發(fā)揮對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的管理職能。完善案件移交程序,針對(duì)不同無(wú)證經(jīng)營(yíng)商戶(hù)的情況制定不同的整治方案;建立完善聯(lián)絡(luò)回訪機(jī)制,鞏固整治效果。防止無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為反彈。四是與司法部門(mén)加強(qiáng)協(xié)作,突出“快追刑”。研究如何對(duì)案件辦理情況進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào),促使檢察院等司法部門(mén)提前介入案件,及早固定證據(jù),使案件能夠依法快捕快訴快判。

3.優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),互相學(xué)習(xí),共同提高執(zhí)法水平。執(zhí)法人員要加強(qiáng)與其它執(zhí)法部門(mén)之間的交流、學(xué)習(xí),可采取業(yè)務(wù)座談會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流、互相講解等方式,推進(jìn)各執(zhí)法單位人員業(yè)務(wù)知識(shí)的提高,從而避免因?qū)I(yè)、職業(yè)的不同而造成認(rèn)識(shí)上的分歧。

4.健全煙草打假信息通報(bào)制度。一切打假靠信息,除了應(yīng)在平時(shí)加強(qiáng)對(duì)信息的收集外,還應(yīng)加強(qiáng)與其它執(zhí)法部門(mén)的溝通,逐步實(shí)現(xiàn)和他們網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、數(shù)據(jù)互通、信息共享,從而增強(qiáng)煙草打假的實(shí)效性。

5.建立重大煙草違法案件聯(lián)辦制度。煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法部門(mén)查處重大案件時(shí),應(yīng)及時(shí)和其它司法部門(mén)一起成立專(zhuān)案組,共同制定計(jì)劃、相互配合、互通信息、發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì),形成一個(gè)強(qiáng)大的打擊犯罪隊(duì)伍,這樣也可以在取證、刑拘、訴訟、判刑等程序達(dá)到共識(shí),使犯罪嫌疑人得到應(yīng)有的處罰。

(作者單位:陜西渭南市煙草專(zhuān)賣(mài)局)