社會福利制度的建立不僅僅是經濟能力問題

在一般民眾的觀念里，都會認為社會福利制度是和經濟發展水平緊密相關聯的，認為經濟水平越發達，社會福利和社會保障制度就越發達。這里面也涉及一個普遍的問題，也就是發展社會福利的費用從哪里來的問題。窮國怎么拿得出錢來搞社會保障和社會福利?其實，這是關于社會福利制度的建設存在的常見認識誤區。

首先，經濟發展未必和社會福利制度具有必然的關聯。并不存在這么一條相關曲線，隨著人均國民產值增加，社會福利的發展水平就會立即水漲船高，相應地增加。比如在發達國家內部，美國的人均國民產值高于許多歐洲國家，但是美國的社會福利和社會保障水平卻遠遠低于大多數西歐和北歐國家。美國常常被研究社會福利的專家稱為“社會福利領域的第三世界國家”。同樣，日本也比一些歐洲國家更加富裕，但是社會福利水平也低于許多歐洲國家。

其次，在發展中國家內部，有非常多的例子顯示，一些國家在很早的階段或是在生產力和人民生活水平極低的情況下就成功地建立了社會保障制度，比如中國在1951年極為落后的年代就開始建立城市里的公共醫療、事故保障和退休金制度，在20世紀60年代到70年代將合作醫療擴展到90Uo以上的農村地區。其他的例子還有斯里蘭卡、古巴、博茨瓦納、印度的克拉拉邦，這些國家和地區都有一個共同的特征，那就是他們在經濟水平極低的條件下建立了覆蓋面很廣，甚至是覆蓋全民的社會福利系統。

第三，經濟發展可能與社會福利發展是同步進行的，但也可能是不同步的，甚至有時候雙方的發展趨勢相反，也就是經濟發展了，社會福利制度反而在一定程度上倒退了。比如英國在撒切爾夫人執政期間，由于新自由主義開始大行其道，英國逐步取得了較高的經濟增長率，但是在同一時候，社會福利和公共支出被大幅度削減，貧困人口特別是老年貧苦人口迅速上升。美國在里根政府的執政下也出現過同樣的局面。中國在改革開放后取得了舉世矚目的經濟奇跡，人民生活水平大幅度提升，但是一段時間在某些社會福利和公共產品領域，卻沒有同步的發展，比如農村的合作醫療系統在改革開放初期覆蓋90％以上的農業人口，但是在1989年卻迅速下降到覆蓋不足10％的農業人口，整個農村合作醫療系統幾乎解體。90年代的教育產業化浪潮也讓中國的公共教育制度出現偏差。以上的事實說明了經濟發展和經濟繁榮未必會讓全民獲利，或是未必能讓最貧困階層的百姓從中獲利，這是我們必須嚴肅面對的一個重要問題。

第四，一些國家在很貧窮的條件下發展了社會福利制度；一些國家很富裕，但是在社會領域卻相對比較落后，其根本原因在于，不能簡單機械地用經濟決定論來解釋社會福利系統的發展。一個國家主導文化、主流意識形態、社會觀念和團結觀念是否普及，會影響到一個國家社會福利制度的建立。斯里蘭卡受到佛教思想影響非常大，對社會的關注程度受到佛教普世文化和精神的影響，而印度的克拉拉邦也長期受到社會主義思想的影響，因此非常注重社會再分配。而美國由于個人主義觀念、市場自由主義思想和社會達爾文思想非常流行，這也影響到國家精英階層對社會團結目標的理解。除了文化和主流思想以外，一個國家內部的政治力量結構也會影響到社會再分配力度和社會福利制度的建立。比如在西歐國家和北歐斯堪的納維亞國家，由于工會力量、社會黨勢力比較強大，這就使得左派力量在政府執政期間可以把左派政黨的理念和政策貫徹實施(歐洲國家的左派跟我國政治環境里的左派是有很大區別的，一般是中間偏左的政黨)，比如在瑞典，社會民主黨實現了長期執政，這對于瑞典建立社會福利國家創造了很有利的條件。在右派政府長期執政的國家，社會福利制度的發展就會受到很大影響。此外，歐洲國家工會的組織力量遠遠強于美國，這也是為什么歐洲國家福利制度更加健全的原因。

第五，美籍印度學者、諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬迪亞·森給我們非常精確地解釋了為什么窮國家也可以發展社會福利的原因。大家普遍困惑的是窮國經濟能力和財政能力的問題。阿馬迪亞·森告訴我們，決定一個國家是否可以投人社會福利制度是相對費用的問題，而不是絕對費用的問題。一個窮國家的確比一個富國家擁有更少的財政收入和經濟產出，但是窮國的生活水平也遠遠低于富裕國家。同樣的一項福利制度，按照本國的實際價格水平和購買力，窮國用比富裕國家少得多的錢就能建立起來，而富裕國家雖然有錢。但是其絕對花費也高得驚人。舉一個簡單例子，在德同建立社會救濟制度，每個月貧困居民至少必須從福利局獲得345歐元才能保持最低限度的生活水平而不致挨餓受凍(345歐元折合人民幣約3450元)，但這只是在德國的生活水平條件下的精算結果。而在中國大城市，城市的低保線是200元到300元人民幣，折合歐元只有20歐元到30歐元；在贊比亞的農村，為了讓極端貧困的農民不致挨餓，能保證他們至少每天吃兩頓，每月只需要資助每位農民5歐元左右。這里，我們看到每個國家都可以根據自己的國情、購買力和價格水平建立相應的社會救濟制度，其花費也是完全不一樣的。阿馬迪亞·森強調的是，一個國家的相對福利支出，而不是絕對的財政水平，是最關鍵的因素，每個國家都有能力建立和本國生產力水平相適應的社會福利制度。那種認為必須先等待經濟發展，然后再來發展社會福利的觀點是錯誤的。

綜上所述，一個國家能否建立社會福利制度，不是、至少不完全是能力問題和經濟問題，而主要是國家意愿和政府意志的問題。這意味著，不是能與不能的問題，而是政治意愿夠不夠的問題。