天上掉下個大餡餅

2009年3月2日財政部下發了《關于實行新型農村金融機構定向費用補貼的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》規定：經銀監會批準設立的村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社3類新型農村金融機構，凡達到監管要求并實現上年末貸款余額同比增長的，其中村鎮銀行存貸比還必須大于50%，自2009年至2011年，由中央財政按照上年末貸款余額的2%給予補貼，納入機構當年收入核算，以增強機構經營發展和風險撥備能力。《通知》同時還要求各級地方政府要結合本地實際制度相應的補貼措施。

補貼政策的目標和意義

這一以中央財政直補為核心的惠農政策，是2006年銀監會放開新型農村金融機構試點以來對新型農村金融機構最直接、最實惠、力度最大的一項扶持力度政策。

主要目的

該政策的直接目的是通過增強經營發展和風險撥備能力，進而增強新型農村金融機構的商業可持續發展能力。直接通過補貼解決新型農村金融機構生存和發展問題，進而鼓勵其增加對支農貸款的支持，促進“三農”的發展。最終目的是提高社會資金和民間資本進入新型農村機構的積極性，加快新型農村金融機構試點步伐，增加支農金融供給主體，填補農村金融的盲區和空白點，盡快形成健全的農村金融體系。

實質意義

這一政策利好首先是向市場傳達了一個信號，表明了國家對新型農村金融機構的直接、扶持態度，指明了今后中央和地方財政支持的方向和方式。其次，政策可在一定程序上實質性提高新型農村金融機構的資本積累能力、風險覆蓋能力和商業可持續發展能力。第三，政策將為吸引更多的民間資本和社會資金投向新型農村金融機構，推動新型農村金融機構的發展壯大，并間接地引導信貸資金向農村地區、“三農”領域傾斜，發揮有力的信號作用、杠桿作用和推動作用。

相關政策出臺的背景和原因

出臺背景

上世紀90年代，四大國有銀行開始了徹底的商業化改革，逐步分離政策性支農職能。由于“三農”領域天生的“弱質性”，農業貸款具有額度小、成本高、風險大的特點。商業銀行的逐利性促使其紛紛撤離農村金融市場，并大幅壓縮在縣域范圍的機構網點，機構向大城市集中、向發達地區集中，信貸資金向大公司、大型項目集中。農村信用社成為農村地區唯一的支農能力。然而農村信用社同樣面臨著商業化轉軌問題，壘大戶、傍大款和脫離支農的傾向比較明顯。同時，農村信用社自身的弱質性也嚴重制約著其支農能力的發揮。特別是近幾年，我國“三農”信貸的供需矛盾仍十分突出，總量不足、結構失衡、市場不健全的現象比較嚴重，突出表現在：一是“三農”金融的供給方數量少、結構單一，廣大農村地區普遍出現金融供給嚴重不足的局面，部分中西部地區甚至出現零金融機構鄉鎮，“三農”金融產品數量少、結構單一、供給能力有限，不能適應農業經濟產業化發展的需求，進一步加劇惡化農村經濟發展的環境。二是“三農”金融的深度、寬度較小，與潛在和現實的需求差距大，市場需求開發不足。三是政府農村金融體制建設的投入不足，民間投入則基本尚未開放。四是政策、稅收等市場體制、機制建設沒有系統的戰略和方法，不能從長期、根本的層面解決問題。五是政策出臺缺少系統性，受利益集團影響大。六是單一的銀行體系建設，缺乏農業保險、證券的系統建設和農產品現貨、物流及期貨、遠期等衍生工具市場和土地制度、產業模式調整等。七是理念上忽視了多樣性問題，實踐上熱衷統一的模式，心態上浮躁急于求成，結果上或成果不扎實，或模式不可復制，或商業不可持續。

鑒于我國“三農”金融體系不完善、市場主體缺失、競爭不充分、機制不健全、需求旺盛而供給不足以及供需結構失衡的現狀，探索一條適應我國農村經濟發展、社會結構現狀和發展趨勢的新型農村金融體制，是當今我國決策層、監管層、理論界和實務工作者共同面臨的難題，大力推進新型農村金融機構試點步伐，并保障其全面、穩健、可持續發展是深化農村金融體制，解決“三農”問題，促進社會主義新農村建設和確保國家長治久安的關鍵環節和突破口。

發展農村金融的必要性和迫切性

中國革命進入新的歷史時期的需要。中國是農業大國，自新民主主義革命以來，農民問題始終是中國革命的首要問題。新中國成立以后，在黨和政府的關懷和正確領導下農民問題得到了一定的改善，特別是1980年至1995年，農村聯產承包制的推行曾使農民問題一度得到空前的改善。然而，隨著改革重心向城市轉移，農民、農業、農村問題日益突出，解決“三農”問題的迫切性日益突顯。近十年來，黨和政府高度重視“三農”問題，尤其是近年來的中央1號文件都是“三農”問題，盡管如此“三農”問題和城鄉差別不僅沒有縮小反而有拉大的趨勢，已到非下大力氣解決不可的關頭。

經濟可持續發展的需要。經過30年的改革開放，我國保持了長期的高速發展勢頭，但是近3年以來，這種勢頭出現了減弱的征兆，國內外學者對中國能夠繼續保持高速發展的態勢也表現出諸多擔憂。其中影響我國經濟高速發展一個重要原因就是在GDP增長的“三駕馬車”中投資拉動因素受到環境、資源和市場容量的限制已不具有長期可持續增長能力，出口拉動因素也逐步達到了相對高位，外貿依存度過高、市場空間相對有限、貿易保護主義抬頭等都嚴重制約著出口的可持續增長。唯一具有巨大潛力和可持續增長能力的因素就是內需，但作為內需中空間和潛力最大的8億農民的消費需求卻遲遲無法橇動，重要原因之一就是“三農”金融制度建設滯后，嚴重制約著農民潛在的消費需求向現實消費的轉化。

維持國家穩定的需要。“三農”問題的存在和長期不能妥善解決加劇了我國二元經濟結構，拉大了相互差別，由此產生的貧富差距拉大和社會矛盾激化不僅嚴重影響了國家和邊疆的社會穩定，同時也嚴重制約著國民經濟的持續增長，這一點可從英國劍橋學派的經濟增長理論中得到論證。從總體上看，農民是當今社會的弱勢群體，農村的生計和發展問題處理不好必然阻礙社會公平，滋生社會不安定因素。同時，“三農”問題的解決直接關系到農民種糧的積極性和農業的續發展，事關國家經濟安全和糧食安全。“三農”金融是解決“三農”問題重要的、不可或缺的環節。

農業產業化發展的需要。近年來，我國農業經濟發展正處于傳統農業向設施農業、生態農業、規模農業發展的階段，農業產業化過程正要加速進行中，“三農”對資金和金融服務的需求非但沒有減少反而更加旺盛，已超出了農民一家一戶能承受的范圍。同時，隨著自然、氣候與環境的變化，農業發展的環境更加惡劣，固有風險呈逐步加大趨勢。現實經濟狀況和社會環境催生出對“三農”金融更大更迫切的需要。

深化農村金融體制改革的需要。經過近十年的體制改革農村金融體制得到了長足的發展。但農村金融體制改革的根本目標遠沒有達到，新型農村金融機構的發展滯后是合格的市場主體缺失的重要原因，已成為整個農村金融體制中的“短板”，成為進一步深化農村金融體制改革的重點和難點。

相關政策的演進過程

金融是現代經濟的中心，金融支農在推動農村經濟發展過程中發揮著至關重要的作用。2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中強調：創新農村金融體制，放寬農村金融準入政策，加大對農村金融政策支持力度，拓寬融資渠道，綜合運用財稅杠桿和貨幣政策工具，定向實行稅收減免和費用補貼，引導更多信貸資金和社會資金投向農村。為了深入貫徹《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，為解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分、發展資金嚴重短缺等問題，2006年中國人民銀行、中國銀監會下發《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》。通過適度調整和放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，降低準入門檻，強化監管約束，加大政策支持，促進農村地區形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務高效的銀行業金融服務體系。隨后中國銀監會又先后下發了《村鎮銀行管理暫行規定》、《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》、《中國銀監會關于加強村鎮銀行監管的意見》。這一方面規范和指導村鎮銀行等金融機構的業務開展，另一方面從政策層面對村鎮銀行等新型農村金融機構的發展起到扶持和促進作用。中國銀監會對新型農村金融機構本著“低門檻、嚴監管”的原則，實施審慎監管，根據資本重組狀況和資產質量情況實施采取差別監管措施，積極引導和監督信貸資金投向，建立對該類金融機構支農服務質量評價考核體系，通過“看得見的手”促使農村資金回流，為推動農村經濟的健康良性發展輸送新的血液。

2008年12月《國務院辦公廳關于當前金融促進經濟發展的若干意見》中指出，放寬金融機構對中小企業貸款和涉農貸款的呆賬核銷條件，授權金融機構對符合一定條件的中小企業貸款和涉農貸款進行重組和減免。涉農貸款和中小企業貸款稅前全額撥備損失準備金。2009年2月1日出臺的《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》提出，要抓緊制訂和出臺對涉農貸款進行獨立考核、稅收減免和費用補貼的相關辦法。2009年2月財政部《關于開展縣域金融機構涉農貸款增量獎勵試點工作的通知》規定：從2009年起，對上年末涉農貸款余額同比增幅超過15%的金融機構，進行財政獎勵。獎勵方式是，對機構上年末涉農貸款余額增量超過15%部分，按2%給予獎勵，但對上半年末不良貸款率同比上升的，不予獎勵。此政策比較苛刻，對涉農機構起不到太多的作用。財政部在《關于實行新型農村金融機構定向費用補貼的通知》中指出：鼓勵各地政府因地制宜實施扶持政策，促進新型農村金融機構持續健康發展。此項政策對推動新型農村金融機構的商業可持續具有較實質的作用。中國銀監會也正在積極地出臺對銀行類金融機構的考核評價體系，以引導信貸資金回流農村。

村鎮銀行的公共品特征和規模不經濟性

農業信貸的政策性和公共品特征

農業的弱質性。農業信貸無論在國內還是國際均具有政策性特征，都因其規模小、筆數多、風險大、成本效益低而不具備商業性。中國的農村是典型的東亞小農村社制經濟，農業生產高度的分散，同時農業生產的社會化程度不高。以農村聯產承包制為主的農業基本生產模式更加劇了農業生產的分散性，傳統種養性為主的生產結構也決定了的高成本、低附加值特征。自然災害和農業保險業務的發展相對滯后，農業生產的風險不能有效轉嫁和分擔也決定了農業具有天然的高風險特征。同時，我國農村是以家庭承包經營為農村基本經濟制度和與之相對應的土地制度也決定了農民在進行生產和生活性融資時缺乏必要的擔保品。

農業信貸的高風險特征。除農村自身的高風險性外，農業信貸的固有特征也決定了其高風險性。農業信貸除了要應對農業生產不僅面臨高自然風險，還要面對巨大的市場風險、操作風險和道德風險。涉農貸款特有的金額小、筆數多、分布散、成本高、風險大的特點，注定農業信貸的“人海戰術”特征。農業信貸的“社區性”特征所伴生的“人緣、地緣、情緣”，在我國典型的東方文化背景下次生了嚴重的道德風險。同時，以高度組織化的金融機構應對高度分散化的農戶，也是高成本、低效率的重要原因。農戶和金融機構在發生金融交易的過程中具有典型的信息不對稱。金融機構在采集農戶信息時要花費極其高昂的交易成本。涉農貸款的成本高昂，大型金融機構因為存在經營上的不經濟而紛紛撤出農村市場。

同時，由于郵政儲蓄銀行等機構長達數十年的“抽水機”效應，農業生產面臨高度的資金短缺，“三農”領域“貧血”現象嚴重，農村發展資金極度短缺。尤其在縣域經濟范圍內，金融機構吸收的存款的能力相當有限，在存貸款比例約束條件下，金融機構的盈利能力受到嚴重的抑制。

北京大學中國經濟研究中心的林毅夫教授的一項研究結果表明：中小金融機構可以有效的緩解中小企業融資問題。在金融服務領域存在一種“門戶對等”規律。國外一些研究結構的結果表明，社區型銀行在促進農村經濟發展、支持中小企業發展方面能發揮積極的推動作用。

村鎮銀行作為一種新型金融機構，作為一個以服務社區為宗旨的金融機構，填補了農村金融市場的一項空白，豐富了農村金融市場的業務品種，緩解了部分地區金融供給嚴重不足的局面。農業在整個國民經濟當中起著基礎性作用，農村經濟的發展在社會政治生活當中具有舉足輕重的地位和作用，因而涉農貸款是一個具有正外部性的公共品，政策性充足而商業性不足，注定不能完全用商業化動作來實現可持續發展，適當的政策補貼或風險分擔是必要的。而作為新型農村金融機構中堅力量的村鎮銀行，在維持自身可持續發展當中，無疑承擔了巨大的社會責任。正如，農民、農村、農業具有天生的“弱質性”一樣，村鎮銀行等新型農村機構同樣具有弱質性，其成長和發展的過程注定坎坷，因而在承擔必要的社會責任的同時也需要更加寬松的政策環境，在財政補貼、稅收優惠方面也需要給予更多的關注。

規模不經濟

小機構的固定成本和初期投資高。金融行業在經營上要求規模效應。一家新開設的金融機構不僅需要支付固定的營業場所、辦公設備、行政許可費用、宣傳廣告費用，而且還需要購買必需的綜合業務系統費用、人民銀行數據接入和采集費用、信貸管理系統等費用，如果業務量達不到一定的規模，經營上就是不劃算的。以天津市設立和即將成立的兩家村鎮銀行為例，每一家開辦費用至少在1500萬～2000萬元之間。其中：租營業場所150萬元（2000平方米左右），電力增容約200萬元，裝修600萬元，消防、監控、空調等150萬元，機房和系統250萬元、核心系統及外掛應用軟件100萬～200萬元，大小額清算系統硬件380萬元、每年端口費40萬元，辦公設備和家具100萬元。如此高的開辦費用，即使按5年（財務規則3年以上）分攤，每年也要400萬元之多。

新型農村金融機構運營成本高。以目前國內注冊資本最大的一家村鎮銀行（薊縣村鎮銀行）為例，其1.1億元的資本金，其存款規模僅有15億～17億元，貸款規模13.75億元，如此小的經營規模應該是一個十足的“袖珍”銀行，遠達不到規模經濟的門檻。以商業化為中心的金融機構是講究規模收益的行業，存貸規模越大，企業的盈利空間就越大。難怪金融行業總是存在一個難以扭轉的怪現象“傍大款、壘大戶”。越是規模越大的商業銀行，“傍大款、壘大戶”的傾向越鮮明、越突出。

（1）以反映運營成本的財務指標“收入費用率”為例，各國有銀行、股份制銀行收入費用率多為15%左右，而農信機構多為22%～30%，相比之下規模更小、貸款單筆額度更小的村鎮銀行的收入率將高達40%～50%。例如，一般而言，為有效進行貸后管理，一般每個客戶經理管戶應不高于25～30戶。以1億元資本金的大型村鎮銀行為例，其貸款上限為500萬元，平均貸款單筆貸款余額約250萬元計算，則每個客戶經理管理貸款約5000萬～7500萬元，所需客戶經理約為20～30名，按平均信貸人員比例為20%計算，全行約需人員100～150名。另考慮到作為一級法人機構，需要較完善的公司法人治理和部門設置，所需運營費用則更高。僅以每個年均各項費用合計15萬元計，則需費用1500萬～2250萬元之間，相當于按年利率10%（基準上浮約45%）發放貸款約2億元的全部利息收入，即1／5的收入用于支付營業費用。

（2）從存款來源看，如此小的一家銀行是難以吸引廣大城鄉居民的存款，同時因為規模小、產品單一，也難以將中間業務做出規模效益。由于貸款多、額度小，且主要面向農戶、城鎮居民和小企業，派生存款也較少。因此，組織存款比較困難，必將推升存款成本的提高。此外，由于機構少，為應對準備金管理、存貸比管理和流動性風險控制的需求，還必需保持相當比例的流動性頭寸。因此、勢必降低村鎮銀行的資產收益率，影響經營收益和可持續發展能力。

（3）從科技和支付結算系統看，不僅初期投入高，而且運營費用極高。例如：不論業務多少，每年僅大小額支付系統就須給付人民銀行端口費40萬元，更可怕的是，還必須供養5個崗位的5～7名員工，每年的費用則不止100萬元。同樣，核心系統和機房需“三班倒”，至少4～5名員工，每年的費用也在100萬元左右。同時，網絡系統、核心系統和清算系統的硬件更新周期一般不超過5年，則意味著，每年僅上述的折舊即高達150萬元。

自2009年以來，商業銀行的信貸增長已經連續3個月超過萬億，分別達到1.62萬億元、1.07萬億元、1.89萬億元。2009年一季度，整個信貸增長達到4.58萬億元，股份制銀行（包含交行）的人民幣信貸新增分別為4984.5億元、2731.73億元、4061.38億元。股份制銀行占新增貸款比重約從30%逐步下降到了20%。國有四大行2009年2月、3月新增貸款分別為5510億元、9943億元，均占總的人民幣新增貸款50%以上。然而無論是大型國有商業銀行還是全國性股份制銀行，貸款主要投向政府背景的投資項目。通過2009年一季度公開的財經數據顯示，銀行以基建項目貸款為主，投向集中度高，對企業流動資金等方面的支持則極為有限。大量授信撥付于大型國企和政府投融資平臺，中小企業流動資金貸款并不寬裕，信貸資金投向“三農”領域的并不多。

補貼政策的經濟學分析

成本收益分析

為了使盈利能力有一個粗略型的了解，我們不妨拿一家村鎮銀行和一家農村合作銀行做一個簡單的比較。

村鎮銀行收益分析

以某村鎮銀行為例，假定注冊資本金1億元，年末各項存款余額在15億元，其中一年期定期存款13億元，活期存款2億元，各項貸款余額為11.25億元（存貸比75%），貸款基本上為一年期農戶和農村經濟組織貸款，貸款利率在基準利率基礎上平均上浮30%，剩余3.75億元用于繳納存款準備金、庫存現金、少量的同業拆借，平均收益率1.17%。定編50人（已是非常低），股東預期回報率在12.5% （即分紅率10%）。以下計算單位均為萬元。

各項收入：

貸款收入：112500×5.31%×（1+30%）=7765.88

投資收入：37500×1.17%=438.75

各項收入合計：7765.88+438.75=8204.63

各項費用：

資金成本：

130000×2.25%=2925

20000×0.36%=72

資金成本合計：2925+72=2997

人工費用：按人均15萬元計算，15×50=750

分紅費用：10000×12.5%=1250

辦公費用：房屋租賃費1000+車輛耗材費200+稅收750=1950

信貸資產預計不良：112500×3%=3375

綜合效益：

8204.63-2997-750-1250-1950-3375=－2117.37

在滿足監管要求的條件下，考慮到財政補貼的效應，財政補貼資金112500×2%=2250

財政補貼下的綜合經濟效益：2250-2117.37=132.63

農村商業銀行收益分析

以某農商行為例，注冊資本金4億元，年末各項存款余額在100億元，其中一年期定期存款60億元，活期存款40億元，各項貸款余額為75億元（存貸比75%），貸款基本上為一年期農戶和農村經濟組織貸款35億元，中小企業貸款40億元，農戶貸款在基準利率基礎上平均上浮30%，中小企業貸款在基準利率基礎上上浮20%，剩余25億用于庫存現金、繳納存款準備金、同業拆借、投資固定收益類資產，平均收益率為1.98%。定編300人，股東預期回報率在12.5%。以下計算單位均為萬元。

各項收入：

貸款收入：350000×5.31%×（1+30%）+450000×5.31%×（1+20%）=52834.5

投資收入： 250000×1.98%=4950

各項收入合計：52834.5+4950=57784.5

各項費用：

資金成本：

600000×2.25%=13500

400000×0.36%=1440

資金成本合計：13500+1440=14940

人工費用：按人均15萬元計算，15×300=4500

分紅費用：40000×12.5%=5000

辦公費用：房屋租賃費2500+車輛耗材費1000+稅收4700=8200

信貸資產預計不良：600000×3%=18000

綜合效益：

57784.5-14940-4500-5000-8200-18000=7144.5

從以上收益情況的對比分析，由于金融行業是講究規模收益的行業，農村商業銀行比村鎮銀行的盈利能力強的多。

風險積聚的實證

縱觀農業信貸近十年的發展，特別是2000年農村信用社第一輪改革以后，是農業信貸的高速發展期也是風險形成的積聚期。以天津農村合作銀行系統為例，2000年天津市聯社成立以來，累計發放農業貸款（平均余額）130億元，經過7年的滾動，形成不良率22%～25%，平均每年形成3.1%～3.5%左右（該享受的各項財政稅收已足額享受）。這一比例遠高于國有、股份制銀行大型貸款0.5%以內和農信系統大中型貸款1%的容忍度限制，已無法用經營收益進行核銷和覆蓋，明顯不具有商業可持續性。沒有政策的傾斜和補貼，即使不考慮運營成本、人力成本等，此類貸款也注定不是各金融機構的經營方向。

政策對商業可持續性的影響

以增量為主的政策的分析

以天津為例，早在2003年天津市政府就制定了“按貸款增量每億元獎勵15萬元的優惠政策”，該政策較2009年2月財政部《關于開展縣域金融機構涉農貸款增量獎勵試點工作的通知》的規定：從2009年起，對上年末涉農貸款余額同比增幅超過15%的金融機構，進行財政獎勵。獎勵方式是：對機構上年末涉農貸款余額增量超過15%部分，按2%給予獎勵，但對上半年末不良貸款率同比上升的，不予獎勵。要優惠的多。但即使按前者，對農業信貸的支持作用也只能是杯水車薪，如天津農村合作銀行，經過7年的發展，農業貸款發展到30億，即使全部增量計算，得到政策優惠也只有1950萬元，較之22%～25%的不良率，尚不足“九牛一毛”。

直補政策的經濟效益

按照貸款余額的2%給予直補，單從經濟上看，解決了3%以上損失的大部分，剩余1%以上基本接近農信系統正常的經營收益可核銷或覆蓋的部分，配合以稅收減免等輔助政策，基本上可保證農村金融機構實現商業可持續發展，盡管其盈利能力仍不如國有銀行和股份制銀行。

直補政策的管理效益

單從管理角度而言，對一個1億元資本金的村鎮銀行，2%的直補意味著補貼額為（以下計算單位均為萬元）：

100000（按實際的日均貸款計）×2%＝2000

50人的全年費用：50×15＝750

分紅10%（加上所得稅相當于12.5%，再目前利率低的情況下是相當有吸引力的）100000×10%（1＋25%）＝1250

兩項合計為2000萬元，正好相當于補貼的金額。也是就意味著，國家補貼解決了股東分紅和正常的營運費用，村鎮銀行只需將其收入全部用于核銷不良貸款和自身的發展。

持續跟進的配套政策效應

可以看到，盡管村鎮銀行等新型農村金融機構的經營環境正在不斷改觀，但是要滿足商業化環境下的可持續發展還存在一定的距離。剔除財政補貼的扶持效應，村鎮銀行在目前的條件下是不盈利的，即使在國家財政補貼的扶持效應下，村鎮銀行也僅僅保持收支的基本平衡，資本積累能力和風險覆蓋能力并不能起到根本性的改觀。該政策對村鎮銀行等新型農村金融機構的確是重要的實質性利好，但是單一政策出臺并不能解決新型農村金融的長期持續發展問題，究其原因主要有以下幾點：

政策自身的問題

首先是政策的作用區間是2009年至2011年，即不是一個長效政策，只是一個臨時性政策，如此并不足以支持農村金融機構的長期可持續發展。政策的長期化、常規化是市場所期待的。其次是政策的實施細則并未出來，其最終的兌現還存在一定的不確定性。第三是地方政府的配套政策何時、以何種形式出臺尚難以預測，影響市場參與者的信心。第四是政策規則將補貼列入次年的收入，這存在一個問題，收入是要納所得稅的，如此以來將違背政策的初衷，也大大降低政策對村鎮銀行等的支持力度。

政策的系統化問題

支農是一篇大文章，需要系統化、系列化的政策，決非一兩個政策所能達到。全方位、系統化的政策才是支農的最終出路。

轉變觀念。鼓勵新型農村金融機構發展的“國退民進”思路是正確的，但不是全面的，應轉變支農思路。要轉變過度依賴農村信用社、新型農村金融機構支農的思路，變依靠一兩個“主力軍”為依靠“千軍萬馬”，即政府要做的是搞好平臺建設，吸引所有金融機構從商業化的角度自愿投身支農。只要是支農的業務，都為其建設風險分擔和補貼建立相應的平臺。如此以來即可以實現支農的大目標，又可以避免因一兩家（類）機構壟斷市場所形成的服務質量低下、支持不足的問題。

當然，初期階段可強調某一兩類機構的政策性支農作用，防止農村的金融機構和資金繼續和過度從農村地區流出。同時，強化稅收、補貼等平臺建設，為所有金融機構，不單是新型農村金融機構搭建一個可實現商業可持續發展的平臺，必然會使各金融機構自覺自愿將資金向農村地區回流，從而繁榮農村金融市場，支持農村的可持續發展。如果不從理念上、實務上轉變此觀念，那么永遠難以改變“新設機構趕不上撤步伐，新增業務趕不上抽水”的被動局面。

保持民間資本流入“三農”金融機構的積極性。縱觀民間資金、資本流入新型農村金融機構的原因，不外乎如下幾種：一是考慮到農村金融機構的長期的盈利能力；二是考慮到金融牌照的稀缺性，希望囤積居奇，將來討個好價錢；三是期盼金融的發展和全面開放，以及金融機構走向資本市場，從而獲得良好收益；四是受《政治經濟學》的誘導，認為中國必將走工業資本和金融資本融合的規律，從而快速實現更大的壟斷收益和金融寡頭的格局。無論是出于那一種考慮，實現商業可持續發展都是民間資本最關注的方面。因此，財政補貼和由此產生的新型農村金融機構的可持續發展給民間資本界入農業信貸市場的最有力的“強心針”和“助推劑”，是實質性利好，更是市場信心的“倍增器”，能夠提高和保持民間資本投入農村信貸市場的積極性。

綜合配套，提高新型農村金融機構的生存能力。一是放松對民間資本市場準入的限制。目前村鎮銀行必須是銀行為最大股東，這一點從專業性的角度考慮是有道理的。但是，現實往往是走了另一個極瑞，不少村鎮銀行是現有的城信或農信機構“響應”政策號召開辦的全資或絕對控股的銀行，在經營、管理、產品、市場上與母體如出一轍，基本上是一個分支機構，根本沒有體現政策發展新型農村金融機構的初衷。難以吸引民間資本進入農村資金市場。

多策并舉，降低村鎮銀行的運營成本，營造良好的生存環境。村鎮銀行等新型農村金融機構在我國還是一個新生事物，在存款營銷和貸款營銷方面與農村信用社、農業銀行相比還存在一定的差距，得到農民的基本認可還尚需時日。因而改善村鎮銀行可持續經營的商業環境和政策環境的任務還任重道遠。農業生產受季節性因素的制約，其轉嫁市場風險的能力較弱，容易受自然災害的影響較大，涉農貸款綜合風險度較高。同時，由于農業生產在國民經濟中的基礎性作用，涉農貸款正外部性公共品的特性，必然要求涉農貸款在呆賬核銷、不良貸款問責、稅費征收等方面具備一定的優越條件，從而將這種外部性內在化。

一是稅收政策，減免從事農村金融業務的金融機構按業務量同等地減免其稅負。中國人民銀行、中國銀監會需要就村鎮銀行等方面的扶持政策出臺詳細的實施細則，并針對各地的實際情況，指導地方政府落實對新型農村金融機構的配套政策。財政部、國家稅務總局在營業稅、所得稅減免，財政資金直補等方面出臺明確的規定，對財稅杠桿和貨幣政策工具，定向實行稅收減免和費用補貼的各項政策工具落到實處。地方政府需要根據各地的實際情況，制訂專門針對村鎮銀行等社區銀行的配套扶持政策，讓村鎮銀行更好的發揮為農村經濟“輸血造血”的功能。

二是核銷政策，支持對支農業務建立自主核銷制度，努力降低其NPL比率，提高支農的能力。但是從目前的情況看，涉農貸款核銷的條件還需要進一步的放寬，涉農貸款核銷的手續還需要進一步的簡化。還需要稅務部門涉農貸款呆賬核銷程序進一步簡化，還需要逐步下放呆賬核銷審批權限。

三是從目前村鎮銀行發展的情況看，村鎮銀行的持續穩定健康發展，還需要更加寬松的政策環境、更加完善的政策配套體系，從理念、社會輿論和制度上打造自主利率環境。

四是人民銀行等積極推進系統平臺的開放，便利新型農村金融機構利用現代化支付結算網絡，給予其與其他金融機構同臺競爭的市場條件。

五是農業生產受外部不確定性因素，涉農不良貸款產生的原因比較復雜，而且涉農貸款有金額小、筆數多、分散廣、風險大且成因復雜的特點，監管政策上應比照小企業六項機構建設的政策標準和理念推進新型農村金融機構建設。在監管方式和手段、利率定價、考核問責、撥備等方面實行有別其他貸款的準入標準、業務行政許可的差別監管模式，特別是涉農不良貸款問責等方面需要建立專門的考核標準，逐步完善不良貸款盡職免責機制。

（作者單位：天津濱海農村商業銀行）