分稅制下的地方財(cái)政收入

摘 要：中國(guó)在20世紀(jì)90年代中期進(jìn)行了分稅制改革以及政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革，建立了較為規(guī)范的預(yù)算管理體制和政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。分稅制改革對(duì)地方財(cái)政收入產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。本文以陜西省為例，對(duì)1994—2006年陜西省財(cái)政收入數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，并依據(jù)分析結(jié)論評(píng)價(jià)分稅制對(duì)地方財(cái)政收入的影響。本文的結(jié)論是：分稅制改革促進(jìn)了地方財(cái)政收入增長(zhǎng)，但財(cái)政集中程度不高；地方財(cái)政收入和財(cái)政集中程度差異明顯；財(cái)政收入在各級(jí)政府間分配不平均，轉(zhuǎn)移支付政策調(diào)節(jié)作用不顯著。

關(guān)鍵詞：分稅制；轉(zhuǎn)移支付；財(cái)政收入；地區(qū)差異

中圖分類(lèi)號(hào)：F810．2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2009）03-0100-05

一、引 言

中國(guó)于1994年進(jìn)行了分稅制改革，于1995年進(jìn)行了政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革，建立了較為規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。分稅制是指在各級(jí)政府之間明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎(chǔ)上，按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則并結(jié)合稅種的特性，劃分中央與地方的稅收管理權(quán)限和稅收收入，輔之以補(bǔ)助制的預(yù)算管理體制模式。分稅制財(cái)政體制經(jīng)過(guò)10年多的運(yùn)行，表現(xiàn)出了積極效應(yīng)，規(guī)范了政府間財(cái)政分配關(guān)系，建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，強(qiáng)化了各地區(qū)對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)度。但分稅制改革也較大地沖擊了地方政府尤其是貧困地區(qū)政府的既得利益，對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)力財(cái)源結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生重大影響，甚至在某種程度上加重了貧困地區(qū)財(cái)政困難。

在這樣的背景下，實(shí)證分析分稅制對(duì)地方財(cái)政收入的影響，無(wú)疑具有重要意義。一方面，這有利于總結(jié)分稅制改革的得失，從而將改革推向深入。另一方面，分稅制改革為財(cái)政分權(quán)理論提供了一個(gè)鮮活案例，對(duì)該案例進(jìn)行深入剖析，可以增進(jìn)我們對(duì)財(cái)政分權(quán)理論的認(rèn)識(shí)。

本文以陜西省為例，對(duì)分稅制改革以來(lái)的地方財(cái)政收入情況進(jìn)行了實(shí)證分析。選擇陜西省的部分原因是，該省屬于中國(guó)的西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后。同時(shí)，近10余年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，是西部大開(kāi)發(fā)中重要的經(jīng)濟(jì)支撐力量，其整體的財(cái)政收入和支出、分配體系在西部地區(qū)具有代表意義。本文對(duì)1994—2006年陜西省的數(shù)據(jù)進(jìn)行細(xì)致分析，試圖據(jù)此以評(píng)價(jià)分稅制對(duì)地方財(cái)政收入的影響。

二、分稅制下陜西省財(cái)政收入的總量分析

1．陜西省自1994年來(lái)全省財(cái)政總收入的基本情況

近10余年是陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的時(shí)期，其經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入的情況以及與全國(guó)財(cái)政相比較的情況如表1所示。

陜西省1994—2006年財(cái)政收入的總體情況有以下特點(diǎn)：（1）陜西財(cái)政收入絕對(duì)量呈擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。由表1可以發(fā)現(xiàn)，2006年總收入是1994年的8．36倍，年平均增長(zhǎng)19．62%，高出全國(guó)財(cái)政收入18．23%的增長(zhǎng)水平，特別是2003年以來(lái)增速較快。（2）陜西財(cái)政收入總量規(guī)模占全國(guó)財(cái)政總規(guī)模的比例較小，平均占1．54%，整體波動(dòng)幅度較大。（3）財(cái)政總收入占GDP的比重總體呈上升平緩趨勢(shì)，但各年度的這一比例均低于全國(guó)平均水平。總之，陜西省近幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速和財(cái)政收入增多，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，這與西部大開(kāi)發(fā)的帶動(dòng)密不可分，但整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國(guó)較為落后。

2．陜西省自1994年來(lái)地方財(cái)政收入的基本情況

按照分稅制的要求，各級(jí)政府的財(cái)政收入總額中，有一部分是按一定的標(biāo)準(zhǔn)上劃給中央，即地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)上存在“財(cái)政總收入”、“地方財(cái)政收入”之分，“財(cái)政總收入”由“地方財(cái)政收入”與“地方上劃中央收入”組成，“地方財(cái)政收入”由“地方一般預(yù)算收入”和“政府基金收入”組成。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異，各地區(qū)上劃規(guī)模不同，同時(shí)中央也給予不同程度的轉(zhuǎn)移支付支持該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。陜西省的具體情況如表2所示。

從表2的數(shù)據(jù)來(lái)看，1994—2006年期間地方財(cái)政收入占全省財(cái)政總收入的比例在50％—60％之間浮動(dòng)，呈弓形狀，這說(shuō)明整體比例變化不大，側(cè)面反映陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)，各級(jí)財(cái)政收入穩(wěn)定。

圖1則給出了陜西省地方財(cái)政凈上劃率。“財(cái)政凈上劃率”描述中央對(duì)地方的實(shí)際轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，主要表明地方財(cái)政對(duì)國(guó)家財(cái)政的實(shí)際的貢獻(xiàn)程度，其計(jì)算方法為：

地方財(cái)政凈上劃率＝地方財(cái)政凈上劃數(shù)/全省財(cái)政總收入(1)

地方財(cái)政凈上劃數(shù)＝全省上劃中央收入－上級(jí)轉(zhuǎn)移支付收入(2)

上級(jí)轉(zhuǎn)移支付收入＝陜西省可支配財(cái)力－地方財(cái)政收入(3)

該指標(biāo)近10幾年來(lái)平均為-25．38，說(shuō)明陜西是中央轉(zhuǎn)移支付的重要地區(qū)。2000—2002年該比例絕對(duì)數(shù)上升，正是西部開(kāi)發(fā)環(huán)境下，中央加大了對(duì)陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展支持。2003—2006年該比例發(fā)展均衡，陜西接受上級(jí)轉(zhuǎn)移支付較為均衡平穩(wěn)。

3．陜西省1994—2006年財(cái)政總收入與GDP彈性分析

根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，財(cái)政收入增長(zhǎng)是否合理以及財(cái)政體制是否健全與完善，可以用財(cái)政收入彈性來(lái)分析。收入增長(zhǎng)速度與GDP增長(zhǎng)速度的比率稱(chēng)之為收入對(duì)GDP的彈性系數(shù)，其經(jīng)濟(jì)意義是分析判斷財(cái)政體制是否有利于財(cái)政收入的增長(zhǎng)，彈性系數(shù)大表明有利于財(cái)政收入增長(zhǎng)，反之不利于財(cái)政收入增長(zhǎng)。1994—2006年的陜西省財(cái)政總收入彈性系數(shù)情況如圖2所示。

從圖2可以發(fā)現(xiàn)，陜西省財(cái)政總收入對(duì)GDP彈性系數(shù)在1994—2006年間的大多數(shù)年度均大于1，即陜西省財(cái)政總收入的增速快于當(dāng)年GDP的增速，表明現(xiàn)行財(cái)政體制有利于促進(jìn)財(cái)政收入的增長(zhǎng)，但各年度的彈性波動(dòng)較大，呈現(xiàn)振蕩走勢(shì)，最高彈性系數(shù)為1．99，最低為0．6。全國(guó)這一指標(biāo)10年來(lái)也呈現(xiàn)振蕩態(tài)勢(shì)，但陜西省財(cái)政總收入彈性系數(shù)絕大多數(shù)年份低于全國(guó)水平，通過(guò)計(jì)算陜西省與全國(guó)收入彈性的年平均水平，也可以發(fā)現(xiàn)前者低于后者，這說(shuō)明陜西省經(jīng)濟(jì)雖然得到發(fā)展，但財(cái)政收入增長(zhǎng)速度總體低于全國(guó)水平，分稅制財(cái)政體系有待于進(jìn)一步發(fā)展完善。

三、分稅制下陜西省財(cái)政收入結(jié)構(gòu)分析

1．財(cái)政收入來(lái)源結(jié)構(gòu)分析

從中國(guó)歷年來(lái)財(cái)政收入的統(tǒng)計(jì)口徑來(lái)看，財(cái)政收入被定義為納入預(yù)算管理的政府收入，其來(lái)源主要由稅收收入和其他收入構(gòu)成。“其他收入”是財(cái)政收入按收入形式來(lái)區(qū)分的一種除稅收收入以外的其他形式財(cái)政收入的總體，是有特定范圍的。

表3統(tǒng)計(jì)了自2000年來(lái)的陜西省財(cái)政總收入構(gòu)成情況。從其顯示的結(jié)果看，一是陜西省財(cái)政收入中稅收收入占主體地位，平均占94%，符合中國(guó)目前財(cái)政收入形式現(xiàn)狀，稅收所占比重高于全國(guó)水平92．55%；二是陜西省財(cái)政收入來(lái)源結(jié)構(gòu)變化不大，經(jīng)濟(jì)形式單一，自1994年以來(lái)，國(guó)家多次對(duì)預(yù)算內(nèi)外資金的范圍進(jìn)行了調(diào)整，逐步擴(kuò)大了預(yù)算內(nèi)收入的范圍，將“政府基金”納入預(yù)算管理，但陜西省財(cái)政收入中政府基金所占比重微小。

2．財(cái)政收入的區(qū)域構(gòu)成分析

陜西省地理緯度跨度大，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面區(qū)域差異較大，囊括了三大顯著經(jīng)濟(jì)區(qū)域，即陜南、關(guān)中、陜北三大區(qū)域。陜西省財(cái)政收入的區(qū)域結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，地區(qū)財(cái)政總量差異大。表4顯示，陜南五年來(lái)財(cái)政收入以及地區(qū)人均財(cái)政收入變化不大，總量遠(yuǎn)低于關(guān)中和陜北；陜北5年來(lái)地區(qū)財(cái)政收入和人均財(cái)政收入階梯式增長(zhǎng)，2005年是2000年的5倍；關(guān)中地區(qū)財(cái)政收入總量雖呈上升趨勢(shì)，但人均財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度較小。第二，地區(qū)財(cái)政集中程度和財(cái)力貢獻(xiàn)程度有較大差異。表4數(shù)據(jù)顯示，2000—2005年陜南和關(guān)中的財(cái)政集中程度是遞減的（即地區(qū)財(cái)政收入占地區(qū)GDP的比利是下降的），而陜北地區(qū)的財(cái)政集中程度遞增。從圖4可以看到，關(guān)中和陜南的貢獻(xiàn)率是遞減的（即地區(qū)財(cái)政收入占全省地方財(cái)政收入的比例是下降的），陜北逐年上漲，2005年所占比例為25％。第三，從表4可以看到，各地都不同程度地接受了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付（比例均大于0），但陜南接受的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金總量和相對(duì)規(guī)模最高，比例均值大于0．5，而且接受比例逐年增長(zhǎng)，說(shuō)明陜南地區(qū)財(cái)政較為依賴(lài)上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付。

3．財(cái)政收入的政府級(jí)次構(gòu)成分析

按照現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制，一級(jí)地方政府應(yīng)有較固定的財(cái)政收入滿(mǎn)足本級(jí)政府履行各項(xiàng)職能的需要，如財(cái)力不足以滿(mǎn)足需要，規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付辦法。本文根據(jù)陜西省2001—2005年相關(guān)的財(cái)政數(shù)據(jù)，對(duì)省、市、縣鄉(xiāng)級(jí)政府本級(jí)財(cái)政收入占省財(cái)政收入的比重，以及本級(jí)財(cái)政接受轉(zhuǎn)移支付收入占其可支配財(cái)力的比重進(jìn)行了計(jì)算，具體結(jié)果如表5所示。

表5的數(shù)據(jù)顯示，從各級(jí)政府財(cái)政收入、可用財(cái)力上分析，總體上各級(jí)政府都有來(lái)源于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的收入。2001—2005年省本級(jí)獲財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例逐年下降；縣鄉(xiāng)級(jí)政府其次，市本級(jí)獲得的轉(zhuǎn)移支付最低，轉(zhuǎn)移支付制度并不規(guī)范，“基數(shù)法”把財(cái)政包干體制下形成的財(cái)力不均帶入了新的分稅制體制中。陜西省財(cái)政收入在各級(jí)政府之間的分配中，省本級(jí)政府比例最高，5年中有4個(gè)年度的比例超過(guò)總收入的50％；市本級(jí)財(cái)政收入自2001年來(lái)逐年增長(zhǎng)；本文將縣、鄉(xiāng)兩級(jí)合并為一級(jí)，2001—2005年縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的比重在22％—27％之間波動(dòng)，2003—2005年呈下降趨勢(shì)。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行的地方財(cái)政體制推測(cè)，縣本級(jí)財(cái)政收入可以占到省財(cái)政收入的20％左右，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)政收入占不到10％。

四、分稅制對(duì)地方財(cái)政收入的影響?yīng)?/p>

通過(guò)對(duì)1994年分稅制改革以來(lái)陜西省財(cái)政收入的實(shí)證分析，初步得出以下基本結(jié)論：第一，陜西財(cái)政收入總量逐年擴(kuò)大，但財(cái)政集中程度總體低于全國(guó)水平。1994年以來(lái)陜西省財(cái)政總收入占其GDP比重一直低于全國(guó)水平，近5年差距進(jìn)一步拉大，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)總量而言，陜西省的財(cái)政集中程度不高。從國(guó)內(nèi)平均水平來(lái)看，陜西省財(cái)政總量還有一定增長(zhǎng)潛力。第二，陜西省財(cái)政收入彈性系數(shù)的平均水平低于全國(guó)平均水平，這說(shuō)明陜西財(cái)政收入增長(zhǎng)速度總體低于全國(guó)水平，分稅制財(cái)政體系有待于進(jìn)一步發(fā)展完善。第三，陜西省三大區(qū)域在財(cái)政收入上的差異，總體上是由于經(jīng)濟(jì)總量的差異所導(dǎo)致的，但財(cái)政集中程度的差異也不可忽視。陜南財(cái)政集中程度大大低于關(guān)中、陜北地區(qū)，這與陜南地區(qū)的三大產(chǎn)業(yè)構(gòu)成密切相關(guān)。因此，在對(duì)關(guān)中、陜南地區(qū)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上，要充分考慮到這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成等因素，不能沿襲傳統(tǒng)的基數(shù)法來(lái)確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。第四，陜西省財(cái)政總量過(guò)于集中在市級(jí)政府層次，縣鄉(xiāng)財(cái)政規(guī)模小。通過(guò)上文分析可知，陜西省市級(jí)財(cái)政集中了全省財(cái)政總收入的50％以上，而作為擔(dān)負(fù)許多基層事務(wù)的縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政平均僅為25％，要調(diào)整這一格局，還須提高縣鄉(xiāng)財(cái)政收入比重，并且要大力發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，改革地方財(cái)政體制。

陜西省在西部大開(kāi)發(fā)中具有重要的經(jīng)濟(jì)支撐力，其整體的財(cái)政收入和支出、分配體系具有代表意義，通過(guò)對(duì)陜西財(cái)政收入的實(shí)證分析，我們可以總結(jié)出分稅制對(duì)西北地區(qū)地方財(cái)政收入的影響：

（1）西北地區(qū)財(cái)政總收入逐年增長(zhǎng)，不僅得益于西部大開(kāi)發(fā)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)分稅制的實(shí)施也促進(jìn)了各政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)，但與全國(guó)財(cái)政收入彈性系數(shù)的平均水平相比，西北地區(qū)分稅制財(cái)政措施的實(shí)施有待進(jìn)一步完善。此外，財(cái)政收入的集中程度低于全國(guó)水平。

（2）西北地區(qū)總體財(cái)政收入對(duì)中央財(cái)財(cái)政收入貢獻(xiàn)不高，是中央轉(zhuǎn)移支付的重要地區(qū)，特別是2000年西部大開(kāi)發(fā)之后轉(zhuǎn)移支付力度加大，但近3年，轉(zhuǎn)移支付力度趨緩平穩(wěn)，這與中國(guó)轉(zhuǎn)移支付政策的均等化目標(biāo)相符。

（3）地區(qū)間財(cái)政收入差異較大，通過(guò)上述實(shí)證分析，地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的差異是主要原因，而分稅制在縮小地區(qū)財(cái)政收入差距上作用不顯著。地區(qū)間財(cái)政集中程度也不同，主要是各地區(qū)三大產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成不同，所以不能沿襲傳統(tǒng)的“基數(shù)法”稅收返還政策。

（4）分稅制對(duì)規(guī)范省以下各級(jí)政府之間的財(cái)政分配尚不夠合理。陜西省財(cái)政收入的級(jí)次格局與分稅制倡導(dǎo)的事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一是相悖的。這一分析結(jié)果在其他省份也是如此。可見(jiàn)，中國(guó)現(xiàn)行分稅制的財(cái)政體制的依然有缺陷，轉(zhuǎn)移支付政策對(duì)西部地區(qū)地方財(cái)政分配的調(diào)節(jié)作用不明顯。

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（責(zé)任編輯：孟 耀）