國庫集中支付對高校財務管理的影響及對策

[摘要]國庫集中支付作為國家財政預算管理制度改革的一項重要內容，其在高校的實行，必將對高校的財務管理產生深刻的影響、本文在闡述其影響的積極性和消積性基礎上，結合改革后高校財務管理面臨的一系列問題，提出了相應的對策。

[關鍵詞]高校；

國庫集中支付；影響；財務管理

建立以國庫單一賬戶體系為基礎的國庫集中支付制度，不僅是當前國家財政預算管理制度改革的一項重要內容，也是我國構建社會主義公共財政框架體系，增強政府宏觀調控能力的一個重要手段。按照財政部國庫管理制度改革方案的要求，目前我國絕大部分省市高校已進行了國庫集中支付改革，實行了國庫集中支付制度。國庫集中支付在高校的實行，必將對高校的財務管理產生深刻的影響。可以說，在一定程度上，國庫集中支付，改變的不僅是高校銀行賬戶的設置和資金的撥付方式，更重要的是它改變了高校財務管理的理念與方式，明確了高校財務管理的方向，促進了高校財務管理的創新，并使高校的財務管理從“被動型財務”向“自主型財務”轉變。

一、國庫集中支付對高校財務管理的影響

(一)積極影響

1強化了高校部門預算。預算編制是推行國庫集中支付制度的一個重要基礎工作。高校實行國庫集中支付后，財政資金不再直接下撥到高校。而是由高校根據財政部門審核過的部門預算編制用款計劃，報經財政部門批復后，在批復的計劃內分別以財政直接支付和財政授權支付兩種方式使用資金。而用款計劃編報和批復的依據就是高校的部門預算，這就對高校的部門預算提出了更高、更嚴格的要求，要求高校要改變以往預算編制較粗，資金不能直接落實到具體項目的弊病；要求高校要從制度上強化部門預算，增強預算的計劃性、嚴肅性和主動性。

2加強了高校財務監督。國庫集中支付制度的建立對于規范財政資金的管理起到了重要作用。分散支付方式下，我國財政性資金的收繳和撥付方式基本上是通過征收機關和高校層層設置賬戶，層層轉撥資金。最后支付到最終用款單位或收款人，至于用款單位如何使用資金，何時使用資金，財政部門無法及時、準確掌握，只有待高校上報會計月報時才會知道，這是典型的事后監督，使高校出現多頭開設賬戶，預算內轉為預算外、小金庫、賬外賬等現象，造成資金管理混亂，效率低下。而且易于滋生腐敗。而在國庫集中支付方式下，財政預算部門、財政國庫支付部門、高校、代理銀行等方面形成了相互制約、相互監督的有機體。這不僅有利于加強對高校財政支出全過程的監督和管理，杜絕不合理的支出，提高資金使用效率。同時，還能有效防止利用財政資金謀取私利的腐敗行為發生。

3防范了高校財務風險。高校最常見的財務風險是償債能力風險。實行國庫集中支付以前，高校由于其自有賬戶資金和收費權，很容易獲得商業銀行貸款，從而使高校很容易陷入償債能力風險；而實行國庫集中支付以后，由于高校只有一個零余額賬戶，所有資金經零余額賬戶統歸財政管理，高校幾乎沒有實際資金調度權，從而使高校獲得商業銀行貸款的機會大大降低，高校濫用貸款的可能性也大大減少，進而降低了高校的償債能力風險。

4提高了高校財務信息化進程。國庫集中支付依賴干一個高水平、高起點、高質量的財政支付信息系統。高校實行國庫集中支付制度，就必須建立一個能夠與財政支付信息系統兼容的現代化管理信息系統。沒有這個信息系統，就無法與財政支付信息系統相對接。無法實現國庫集中支付。因此，國庫集中支付提高了高校財務管理信息化水平，促進了高校財務信息系統的建立與完善。

(二)消極影響

1影響了高校理財自主權。高校國庫集中支付改革盡管聲稱不改變高校資金的支配權與管理使用權，但由于高校所有的預算內與預算外資金都已全額上繳財政統一管理，財政部門從預算到支出對資金的運行過程進行全面的監督與控制，并對資金支出擁有最終的財政審批權。此時，為保證辦學與發展正常的資金運轉，高校唯一能做的也只能是在編制預算時，全面地、科學地、準確地預測到高校一年所能發生的全部情況并寫入預算，只有這樣才能使高校資金的支配、管理及使用不受預算的限制，不受財政審批的約束，但這顯然難度極大。因此，可以說，高校國庫集中支付制度實行以后，高校的財務管理權特別是理財自主權一定程度上已被剝奪，高校的財務管理活動也已被壓縮成單一的預算管理活動。理財主體地位也就只剩下單一的預算自主地位。

2削弱了高校資金調度權。推行國庫集中支付制度后，高校資金上交國庫統一管理，財政部門從預算到支出實行全程監督與控制。資金的使用必須根據用款計劃和部門預算執行。每項費用開支必須核實預算中是否已安排，本月是否有相應的用款計劃。否則，即使有預算項目但無資金使用計劃也不能調劑使用其他資金。這在一定程度上削弱了高校的資金調度權，影響了高校資金使用的靈活性，增加了高校理財的難度。

3降低了高校籌資能力。高校籌資能力的大小不僅與學校的整體辦學實力密切相關，而且也與高校財務存量“貨幣資金”的增加密不可分。將高校的財政性資金納入國庫集中支付，將使高校在一定程度上失去短期資金沉淀的優勢，從而削弱高校與銀行合作的基礎，高校的籌資渠道不可避免會受到影響。同時，財政資金國庫集中支付后，高校的貨幣資金將會減少，勢必會影響高校資產的流動性和資產負債結構，進而影響高校財務信息等級的評定，其結果將會削弱高校的籌資能力。

4加大了高校會計核算復雜性。實行國庫集中支付前，會計人員根據對原始憑證的審查、核算，編制記賬憑證，經過復核人員復核后交給出納員，出納員根據記賬憑證開具支票，這種操作簡單易行。入賬及時。實行國庫集中支付后，財政資金撥付程序、支付方式、賬戶設置均發生了變化，支付程序增加，手續嚴格復雜，尤其是要單獨設賬核算，對基本支出和項目支出要嚴格區分，這無疑加大了高校會計核算的復雜性。

二、國庫集中支付改革后高校財務管理面臨的問題

(一)人員素質問題

國庫集中支付是一項全新的業務，它不僅涉及人們思想觀念的解放，而且對人員的素質也提出了更高的要求。然而現實中，由于歷史的原因。我國目前大多數高校的會計人員年齡結構老化、學歷層次及職稱級別都比較低，且多年來適應了國庫資金分散支付的模式與方法。對國庫集中支付這種從管理理念、撥款方式到賬戶設置，從崗位設置、程序調整、環節銜接到電算化系統的延伸的全新管理模式還不太了解。在實際工作中，對國庫系統的操作、相關概念的理解、資金支出渠道的選擇及會計日常的賬戶處理還存在許多問題，嚴重影響了高校國庫集中支付工作的順利開展。

(二)會計處理問題

國庫集中支付制度在高校的實行，不僅給高校的財務管理觀念及方法帶來了一定的變化，也給高校會計賬戶的科目設置及有關業務處理帶來了一定的影響。主要表現在：第一，基建撥款問題。按照國庫資金支付管理辦法的規定，一個預算單位只能有一個零余額賬戶。而長期以來，由于預算管理體制不同，我國大多數高校的事業賬務與基建賬務都是獨立核算、自成體系的。如果基建賬戶與事業賬務共用一個零余額賬戶。則會產生一系列問題：如崗位設置問題，兩種不同的會計核算體系都要由一個國庫操作員來進行資金的支付。容易產生混亂；銀行對賬問題，由于國庫支付中既有事業賬務的直接支付與授權支付，也有基建賬務的直接支付與授權支付，從而大大增加了銀行對賬的難度：賬戶設置問題，按中國人民銀行《賬戶管理辦法》規定，基本建設資金必須開立專用存款賬戶進行專項管理。然而，高校的零余額賬戶不是專用存款賬戶，實際上是取代原基本存款賬戶的“會計虛擬化”賬戶，且按財政國庫管理制度的規定，其資金不得向同名的專用存款賬戶轉移，從而使基建專款無法進行專戶管理。第二，年末結余處理問題。按照國庫管理規章制度規定，預算單位除了要增加。單位零余額賬戶用款額度”科目與“財政直接支付用款額度”科目外。還要在其下分別設置兩個二級明細科目，分別是“上年結轉用款額度”與“本年用款額度”。而在實際執行過程中，目前高校財務系統在生成下年數時，只認科目與細目進行結轉，而不會把子科目本年用款額度的結余數在生成下年數時自動結轉到下一年的“上年用款額度”子科目的年初數欄目中來。

(三)校內轉賬問題

高校國庫集中支付實行后，所產生的轉賬問題主要表現在兩個方面：一是分校區的撥款核算與對賬問題。國庫集中支付制度改革以前，高校各校區都有各自的銀行賬戶，賬戶之間可以相互轉賬，并實行獨立核算。但在高校實行國庫集中支付后，按照財政有關文件的規定“預算單位的零余額賬戶不得向本單位其他同名賬戶和上級主管單位、所屬下級單位賬戶劃撥資金”。這樣的強制性規定，必將給高校的分校區工作正常運轉帶來一系列的問題。二是學校向所屬后勤集團轉賬問題。目前大多數高校的后勤集團仍然不是獨立的法人實體，但由于其經濟活動的獨立性，且承擔著高校的后勤服務保障工作。高校必須定時定期向后勤集團支付相關費用。然而，按國庫管理規章制度規定，國庫資金在同名賬戶之間不可以劃轉，這無疑給高校后勤正常的資金調度帶來一系列的問題。

(四)預算編制依據問題

目前，高校雖已建立了部門預算的基本框架。但預算定額和支出標準不夠準確。尤其是項目預算的編制尚未擺脫“基數”法，基本支出預算定額標準缺乏對發展預測的佐證，前瞻性的科學依據不足。按經濟支出分類編制的預算缺少合法依據，如“招待費”、“其他費用”支出預算編制難以準確把握。項目預算不夠詳細，項目支出預算編制依據不足。

(五)財務制度建設問題

實行國庫集中支付制度后，高校的預算管理、會計核算方式和具體方法及銀行賬戶管理等發生了較大變化。一方面許多涉及高校財務、會計、票據、現金管理等方面的法律、法規、制度已不適應新形勢的需要；另一方面高校內部的一些財務制度如內部控制制度、預算管理、會計核算辦法等已不能與高校發展現狀和國庫集中支付制度改革的要求相適應。

三、對策與建議

(一)深化部門預算改革。推進預算的剛性執行

高校的部門預算是合理配置學校資源的有力手段。國庫集中支付實行后，高校應深化部門預算改革，建立全面的預算管理制度。并將其納入高校日常的制度管理范圍。在實際操作中，要推行部門預算編制方法，將預算支出按部門和支出項目進行細分：要保證預算從編制、執行到調整的科學規范，細化項目預算；要制定科學合理的定額。控制各種隨意性開支，增強預算編制的嚴肅性、合理性和有效性；同時，還應建立預算的跟蹤、分析和評價制度，完善預算控制制度，優化資金支出結構，提高資金的使用效益，使預算更趨公平、合理、透明。

(二)完善高校會計核算體系，科學設置高校會計核算科目

一方面。政府必須相應修訂現有的《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》，增設“零余額賬戶用款額度”和“財政應返還額度”等會計科目，以適應財政授權支付方式下用款額度的核算和年終預算結余的核算：取消基本建設投資核算主體，將基建會計核算并入高校會計核算中，在高校會計制度中增設相應的基本建設核算科目。另一方面，高校應針對國庫集中支付改革給高校會計處理所帶來的問題，結合本單位會計核算和財務管理方面的特點和要求，增設相關的總賬、明細賬科目；對零余額賬戶的管理、現金科目的使用、收支的核對等都必須做出明確和具體的規定，以真正建立起滿足高校國庫集中支付需要的科學的、規范的、易于操作的會計核算體系。

(三)建立國庫管理內控制度，防范國庫支付風險

高校應明確國庫操作人員的工作職責及合理的分工協作，使國庫集中支付的計劃申報、計劃申請、計劃審核都能落實到位、責任到人；同時還應針對高校國庫集中支付改革過程出現的問題，建立健全國庫資金支付的制衡機制，對高校內部的國庫操作員、經辦人、審核人、制單人及財務主管要有明確的職責分工，要形成相互牽制、相互制約的制衡制度，以共同防范國庫資金支付中的風險。

(四)建立國庫管理溝通制度

國庫集中支付是一項全新的工作，對高校來講，無論在理論上還是實踐上都沒有經驗可供借鑒，實際運行中，還會產生如網絡平臺支撐不夠、傳導不靈、信息滯后等問題。這就要求我們在實際工作過程中要注意加強與上級主管部門、財政部門及代理銀行的溝通與聯系。要建立溝通制度，強化溝通意識，及時發現問題。解決問題，確保高校國庫集中支付工作的順利開展。

(五)建立會計人員培訓制度

高校國庫資金支付方式的改革是一項全新的業務。高校國庫操作員、計劃編報員、審核人員、制單人員及會計主管人員不僅要，了解國庫集中支付的原理，還應熟悉國庫集中支付的操作流程與工作方法。這就要求高校要建立會計人員培訓制度，分不同業務。不同崗位，通過多種形式，多種途徑，實行多層次的培訓，不斷更新會計人員的知識結構，擴展其知識面，提升其技能，以適應新形勢下高校國庫集中支付工作的需要。