轉變南京經濟發展方式的制度安排

摘要：轉變經濟發展方式是南京跨越“中等收入陷阱”的必由之路。當前在制度層面，南京還存在不少制約經濟發展方式轉變的因素。轉變南京的經濟發展方式必須以制度創新為突破口。

關鍵詞：南京；經濟發展方式；中等收入陷阱；制度安排

中圖分類號：F121文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2009)08／09—0099—05

一、轉變經濟發展方式是南京跨越

“中等收入陷阱”的必由之路

“中等收入陷阱”(MiddleIncomeTrap)一詞最早見于世界銀行2007年4月初出版的《東亞經濟半年報》之中。按照世界銀行在該半年報中的定義，人均GDP在824美元以下的國家，屬于低收入國家；人均GDP在825美元—3254美元之間的國家，屬于低中等收入國家；人均GDP在3255美元—10064美元之間的國家，屬于高中等收入國家；人均GDP超過10065美元，則進入高收入國家的行列。國際經驗表明，從什么樣的發展水平起步，對于隨后的發展績效有重要的影響。通過對1970年—2003年期間各國經濟發展數據的分析可以發現，那些起步時人均GDP在1000美元以下的國家，經過30余年的發展之后，或者繼續被困于低收入水平上，或者雖然擺脫了低收入卻陷于中等收入陷阱之中；而那些起步時人均GDP在1000美元—3000美元之間的國家，30余年以后大多擺脫了貧困陷阱，但是國家之間也產生了巨大的分化，有些進入了高收入國家的行列，有些則被困于“中等收入陷阱”。大多數中等收入國家長期難以進入高收入國家，步入“中等收入陷阱”的主要原因是，在發展遇到的收入分配差距過大、城市化受阻、金融開放過快、產業升級困難、服務業滯后等問題，長期積累容易形成經濟危機，阻礙其進入高收入國家進程。盡管世界銀行提出的“中等收入陷阱”這個范疇是從國家層面來講的，但在全球經濟市場化、知識化、一體化等大背景下，對地區經濟的發展同樣適用，可以成為我們理性審視一個地區經濟發展的重要視角。

改革開放尤其是進入新的世紀以來，南京經濟發展取得了舉世矚目的重大成就，2008年全市實現地區生產總值3775億元，按常住人口計算的人均地區生產總值達到50327元，按照現有的人民幣與美元的匯率水平測算，大約為7000—8000美元之間，總體上進入了“高中等收入階段”。但從南京經濟發展的實際看，南京也面臨嚴峻的“中等收入陷阱”挑戰，概括地講，主要體現在兩大方面：一是已有經濟發展的動力很難保持既往的強勁勢頭。二是未來的經濟發展面臨諸多結構性難題。具體地說，從已有經濟發展動力看：進入新的世紀以來，南京的經濟發展主要靠投資和出口來拉動，尤其是投資拉動，2000年以來，投資對南京經濟增長的貢獻率始終保持在45％以上，高的年份甚至超過了60％。投資和凈出口的貢獻率基本維持51％至56％之間；而在高收入國家，投資和凈出口的貢獻率基本上都在30％—40％之間。在新的發展階段這兩大動力都很難保持既往的強勁勢頭。其一，固定資產投資保持強勁增長勢頭的難度加大。2002年以來，南京的固定資產投資增長很快，尤其是2003—2005年這三年，年均固定資產投資增長超過了33％。從南京的工業化進程看，南京目前的產業結構高度大體相當于日本20世紀70年代的水平，已經進入了工業化的中后期，根據國際經驗，進人工業化中后期，投資增長的速度往往會適當放緩，很難像前幾年那樣保持強勁增長勢頭。其二，出口的增速也會降低。2002年以來，南京的出口增長也很快，2008年的出口額比2003年增長超過了200％，隨著世界經濟進入下行的周期以及美國金融危機的影響，南京出口的增速也必將有所下降。

在新的發展階段，南京經濟發展還將面臨諸多結構性難題，舉其要者：

一是收入差距較大問題。主要表現為：(1)資本與勞動所得差距較大，2003—2007年，企業利稅與工資總額之比由1.2上升到近1.8從國際上看，多數發展中國家和發達國家這一比重大致在1.2～1.6之間。(2)城鄉之間收入差距較大，2003—2007年，城鎮居民年可支配收入與農村居民年純收入始終徘徊在2.5左右。盡管低于全國平均數值，但從國際看，仍屬于很高的比值。(3)壟斷行業與非壟斷行業收入差距較大，2003—2007年，按行業分，最高人均工資行業與最低人均工資的行業均鎖定金融和農林牧漁業，行業最高人均工資與行業最低人均工資之比，始終維持為4.6—6之間的高位。

二是產業結構升級問題。1992年以來，南京產業結構的調整取得了突出成就：(1)南京工業經濟投入、產出及綜合效益有明顯提高；(2)產業偏離度逐漸降低；(3)產業結構高度快速上升。但也存在這樣一些突出問題：(1)高中技術產業發展相對較弱。南京制造業中產業的技術結構仍主要以中低技術密集度的產業為主，距離以資本、技術密集型產業為主的發展階段還有一定差距。(2)輕重工業發展存在結構上的不平衡。1978年，南京輕工業在工業總產值中的比重為30.3％，重工業高達69.7％。在改革開放以后的三十年中，南京的重工業比重進一步上升，至2007年已經高達84.7％，輕工業在工業總產值中的比重已經減少到15.3％，輕重工業之間的發展已嚴重失衡。(4)服務業發展相對滯后。南京2007年的人均GDP已達到6000美元，相當于中高收入國家的水平，但南京的服務業比重卻比中高收入國家2002年的平均比重低了11.4個百分點，僅比低收入國家高出2.7個百分點。與服務業相反的是，工業的產值比重高出了中高收入國家2002年平均水平15.O個百分點，農業的比重低于中高收入國家平均水平3.7個百分點。相對于南京的發展階段而言，南京工業增加值在GDP中的比重顯得過高，而服務業的發展卻明顯滯后。

三是推進城市化進程問題。進入新的世紀以來，南京的城市化建設取得了突出成就。總的看，南京的城市化進程呈現如下鮮明特征：(1)政府主導；(2)城市化進程服從于經濟增長的目的；(3)土地城市化先于農民城市化；(4)城市化進程穩中有升，滯后于經濟發展水平。(5)“二元結構”特征明顯；(6)大城市的服務功能正在日益強化；(7)城市化進程由第二產業為主推動向第二、三產業共同推動轉變。這樣的城市化進程存在的主要問題有：(1)城市化成為經濟發展的政策工具；(2)利益分配機制對農民不利：(3)公共物品供給不足。

南京要跨越“中等收入陷阱”進入高收入階段，關鍵的選擇在于轉變經濟發展方式。這是因為南京經濟社會發展取得的突出成就及面臨的結構性難題與以往粗放的經濟發展方式是緊密相關的。兩者之間的內在邏輯，如下圖所示。只有大力轉變經濟發展方式，堅持發展的人本導向，圍繞經濟發展的質量和效益這個核心，貫徹落實全面、協調和可持續的發展要求，才能有效地增強南京經濟發展的動力和解決制約南京發展的結構性難題，順利跨入高收入階段。正是從這個意義上說，轉變經濟發展方式是南京跨越“中等收入陷阱”的必由之路。

二、影響南京經濟發展方式轉變的制度因素

新制度經濟學認為，制度是影響經濟發展的關鍵因素之一，這一地位是由制度的功能和作用決定的：其一，制度具有規范和約束功能；其二，激勵功能；其三，明晰產權、降低交易成本的功能。就轉變經濟發展方式而言，制度是關鍵因素。經濟發展方式的轉變至少取決于三方面因素：一是技術創新的能力。二是社會和諧的程度。以效率提升為首要目的的技術創新，在提高效率的同時，必然會擴大差別，如在經濟發展中貢獻不同的要素所獲得的報酬必然有差別，技術進步率不同進而對國民經濟貢獻率不同的產業、部門、企業所獲得的報酬也必然有差別。只有協調其中的公平與效率的關系才可能使技術創新具有必要的源于社會利益的動力基礎。三是制度創新的能力。一方面，技術創新的能力，與其說是科學技術的發展和進步問題，不如說是一個制度創新問題，因為缺乏制度條件便難以真正形成社會性的技術創造力；另一方面，為技術創新創造基于社會利益的動力基礎，更是一個制度創新問題。因此，經濟發展方式的轉變，關鍵在于制度創新。從南京的情況來看，當前制度層面還存在諸多制約經濟發展方式轉變的因素，主要表現在：

一是“GDP崇拜”發展觀的影響。發展觀是關于發展的本質、目的、內涵和要求的總體看法和根本觀點，是人們關于發展問題的認知框架、指導思想和基本的評價尺度。它是非正式制度的重要組成部分。“GDP崇拜”的發展觀從國際范圍看是一種傳統的發展觀，盛行于上個世紀50～60年代。在持這種發展觀的人們看來，認為只要促進經濟增長，發展中國家就能擺脫貧窮落后、實現現代化，因而又被稱為增長發展觀或“GDP崇拜”發展觀。這一發展觀的核心觀點有這樣三個：其一，工業化是一個國家或地區經濟活動和現代化的中心內容；其二，經濟增長是一個國家或地區發展的第一標志；其三，國內生產總值的增長是衡量一個國家或地區經濟發展的主要甚至唯一標尺。這一發展觀對南京經濟發展的影響很大。非正式制度變遷的一個突出特征就是具有路徑依賴的性質。盡管目前都在大力學習和實踐科學發展觀，但“GDP崇拜”發展觀還會在比較長的一段時期內繼續產生影響：其一，經濟增長率的高低在相當大程度上成了執政黨的能力與合法性的檢驗尺度，并成了官員升遷的尺度。其二，官員們用GDP作為是否有公共福祉的指標，認為追求GDP增長就是為人民服務。其三，GDP是一種象征，它維系了許多官員和民眾的發展愿望。這構成了轉變經濟方式的一個重要的非正式制度約束。

二是政府職能錯位。南京經濟發展過程，政府主導的特點仍十分突出，政府投資決策的機制不完善，政府投資責任追究制度不健全，決策者不對決策后果負責。當前的干部考核是以GDP論英雄，這導致干部行為短期化，在任期內不計成本地追逐政績的可能性大大增加，在履行職責行為時往往產生兩大“熱衷”：其一，熱衷于采取上項目，特別是上工業項目、上重工業項目、上房地產項目等見效較快的增長方式，千方百計地擴大投資。既“跑部錢進”向上要投資，又創造各種優惠條件吸引內資外資，甚至不惜壓縮公共福利開支而增加投資，在這一過程中，資本的優勢地位進一步凸現，勞動的弱勢地位進一步弱化，造成國民收入更多向資本傾斜，為更多的投資創造了有利條件。其二，熱衷于大量出口創匯，千方百計擴大出口。一個方面各個區縣相互壓低出口產品價格，另一方面大量投資于公路、鐵路、港口基礎設施等為出口服務；還有一個方面就是力圖維持城鄉二元體制及扭曲的要素價格體系，以確保勞動力等低要素成本從而增強產品出口的競爭力。這些都嚴重制約了經濟發展方式的轉變。

三是生產要素與能源、資源的價格形成機制不完善，比價關系不合理。從生產要素看，我國商品市場已經很發達，市場化程度已經很高，但生產要素市場還很不完善，市場化程度還比較低，市場機制還不能充分發揮作用。尤其突出的是，土地作為重要的生產要素，價格形成機制過多地受到行政干預，價格杠桿不能有效地發揮作用。在現階段，土地大部分掌握在政府手中，由于不盡完善的政績考核制度和征地制度，在之前的幾年里，土地成為地方政府的重要收入來源和招商引資的主要手段。一些地方政府為了在招商引資中居于主動，不惜人為壓低土地出讓價格，甚至搞零地價，這導致土地價格大大偏低，結果，企業大規模地圈占土地，且在使用土地的過程中，效率低下，浪費嚴重。從能源、資源看，我國是能源和資源相對短缺的國家，但由于資源能源價格改革不到位，導致電力、煤炭、成品油、水的價格普遍地低于發達國家。根據國際能源組織有關資料，我國工業電價水平51美分／千瓦時，是日本、意大利等發達國家的62.5％，是阿根廷、韓國等發展中國家的83.3％，是加拿大、澳大利亞等資源型國家的76.9％。我國成品油價格比國際市場低20％～40％，城市水價僅為國際水價的1／3。資源與要素價格的扭曲，不能反映資源稀缺性、供求關系和環境污染代價，所以，很難從經濟利益上起到明確的政策導向作用。這兩個問題在南京也非常突出地存在。

四是收入分配制度不健全。從初次分配看；其一，在勞動與資本之間還沒有建立起相對均衡合理的分配機制，分配更多地向資本傾斜；其二，在壟斷行業與非壟斷行業之間，分配更多地向壟斷行業傾斜。從再分配看：其一，再分配的力度，不能有效地降低居民的收入差距；其二，再分配的機制不完善，再分配的成本高昂。結果是居民收入在國民收入的比重偏低、初次分配中勞動者的收入比重偏低，導致消費需求難以擴大，自主創新能力的提高缺乏需求動力，經濟增長更多地依靠投資和出口。

三、推動南京轉變經濟發展方式、

跨越“中等收入陷阱”的制度創新

根據上面我們對制約南京經濟發展方式制度因素的分析，我們認為推動南京轉變經濟發展方式、跨越“中等收入陷阱”在制度創新方面至少要有這樣幾個方面重點突破：

一是大力消除“GDP”崇拜發展觀的負面影響。按照中央的要求，扎實推進科學發展觀學習實踐活動，按照科學發展觀的要求完善政府官員的政績評價機制，借鑒國際上比較先進的HDI評價體系，將社會發展指標、人文指標、民主法制指標、資源指標和環境指標等納入評價體系之中，讓科學發展真正成為各級干部特別是領導干部的自覺行動。

二是切實轉變政府職能。按照科學發展觀的要求，積極推動政府由全能型政府向有限型政府，由經濟建設型政府向公共服務型政府，由統治型政府向監管型政府的轉變。以《行政許可法》的頒布實施為契機，理順政企關系、政社關系、政市關系，縮小審批范圍、簡化審批程序，大力培育社會中介組織，將過多承擔的職能交給企業、市場和社會中介組織去做；理順各級政府之間的關系，使事權與財權統一；將主要的力量投入到市場監管、社會管理和公共服務上去。

三是完善有利于節約能源資源和保護生態環境的法律法規和政策，加快形成可持續發展的體制和機制。當務之急是建立能夠反映市場供求關系、資源稀缺程度以及環境治理等外部成本的資源類產品價格形成機制，優化資源綜合利用、循環利用和廢舊物資回收利用的稅收、信貸優惠和國家投資與補貼政策，擴大節能、節水產品實施政府采購的范圍，強化資源對投資者、經營者和消費者的約束。

四是深化收入分配制度改革，理順收入分配關系，逐步縮小收入分配差距。既要逐步提高居民在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，提高低收入者收入和最低工資標準，建立企業職工工資正常增長機制和支付保障機制；也要調整財政支出結構，把經濟資源和社會資源集中投入到司法、社會保障、教育、醫療、就業、生態環境等領域，為社會有效運行提供必需的安全、穩定和公平的環境。