橫琴：一島如何“兩制”

“現在的橫琴新區就相當于30年前的深圳蛇口。從這樣的高度來判斷橫琴新區的意義，才有價值，才能看到它能干什么，否則就把它冷落到一個普普通通的開發區。”10月的珠三角，酷熱開始消退，而國家級新區橫琴則正式進入熱火朝天的建設階段天的建設階段，

橫琴，這個擁有7585人、86平方公里的海島，是珠三角核心地區最后一塊“處女地”。2009年，對于沉寂多年的珠海橫琴而言，來自北京的兩項決策有著非凡的意義：一是6月24日，國務院常務會議審議和原則通過《橫琴總體發展規劃》，并于8月14日正式作出批復這是繼上海浦東新區、天津濱海新區之后，第三個由國務院批準的國家級新區。二是6月27日，全國人大常委會授權澳門管轄橫琴澳門大學新校區，

從此，橫琴將告別荒蕪，轉身成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區、深化改革開放和科技創新的先行區、促進珠江口西岸地區產業升級的新平臺。

第三個國家級新區

位于珠海市南部的橫琴，為珠海第一大島，南瀕南海，東與澳門僅一河之隔，最近處不足200米，距離香港也只有約45分鐘船程。正如廣東省發改委對橫琴的表述：“一國兩制”的交會點、“內外輻射”的接合部

在披上這層新的光輝背后，則隱藏著橫琴的沖動和無奈。從動開發的心思，到由國務院來確立這樣一個規劃，橫琴整整用了18年

1092年，原珠海市委書記梁廣大口中的“黃金寶島”，即被廣東省確立為擴大對外開發的四個重點開發區之一，那時候“橫琴經濟開發區”的牌子就掛上了。1998年，該島被確立為珠海市5大經濟功能區之一。

但是，橫琴開發一直步履沉重。本身基礎設施不完善、受經濟周期的影響，是其客觀原因。不過，原廣東省政府發展研究中心副主任王利文認為，橫琴開發建設久議不決，珠海和澳門之間的恩怨和博弈也是一大因素。當時澳門經濟實力不錯，“便有些傲氣”。

2004年，時任廣東省委書記張德江看到橫琴經過長期規劃，但“老是搞不下去，引不進大企業”，才提出以“泛珠合作、粵澳為主力”開發橫琴的“9+2”方針。但最終，在2005年廣東省政府委托中投公司完成《泛珠三角橫琴經濟合作區的項目建議書》后，橫琴開發的聲音再次沉寂。

直到2005年9月10日，國務院總理溫家寶視察橫琴島。他贊嘆“這是一塊寶地”，要求先謀而后動，慎重開發、科學開發、合理開發橫琴。

廣東省政府立即編制《橫琴總體發展規劃》，兒易其稿后，于2008年底上報國務院。由于得天獨厚的地理優勢，橫琴在開發定位上不斷出現新的可能，產業選擇再三調整，級別也從市、到省，最終進入中央視野，成為繼上海浦東、天津濱海之后，國務院批準設立的第三個國家級新區。 此前，受困于土地容量，澳門一直有“整體租賃”橫琴的想法。中央將橫琴1.0926平方公里土地批予澳門大學興建新校，澳門特首何厚鏵興奮不已：“這是中央送給澳門的一份厚禮。”

合力打造“西岸的月亮”

澳門大學進入橫琴島，是《橫琴總體發展規劃》對橫琴島“逐步建成探索粵港澳合作新模式示范區”的一個具體注解。

“此事落實后，橫琴便成為‘一島兩制’。”曾擔任澳門大學校長高級顧問、現任澳門“一國兩制”研究中心主任、澳門基本法委員會委員楊允中表示，這次全國人大的決定具有多重意義：“首先，這是前所未有的制度創新；其次，這有助澳門特區人才開發和經濟適度多元化；第三，這有助推動澳珠、澳粵合作進入新階段。”

北京大學政府管理學院教授趙成根則認為：“國家在澳門回歸10年之際采取‘租地’的形式將土地劃分給澳門大學，是對澳門的扶植和特殊照顧，具有一定的示范價值。從政治角度看，即使未來整個橫琴島都‘澳門化’，也是無可厚非的事情。”

趙成根認為澳門大學率先入駐橫琴島，“可看作是‘探測陣地’——因為作為一個教育學園，其引起的反彈較小，也更加容易獲得認同感。這就為澳門在橫琴島進一步拓展提供了先例和示范。”他認為，采取“租地”的形式其實在國際上早有先例，但這一次是租給澳門這個“自己兄弟”，這是我們國家不拘泥于形式、不受條條框框限制的大膽決定。

地緣優勢無疑是至關重要的優勢。澳門與橫琴島鄰近得幾乎合二為一，從兩地走水路到香港也是近在咫尺。原珠海城市規劃顧問、中山大學教授袁奇峰認為，澳門和珠海各自都成不了“月亮”，必須加速澳珠的同城化，讓兩座城市合力成為西岸的“月亮”。港珠澳大橋修通后，香港將有部分現代服務業轉移至澳門，澳門要抓住這些機會，進行“拉斯維加斯化”，在博彩業之外，綜合發展旅游、會展和現代商務服務業。

根據《橫琴總體發展規劃》，并結合橫琴開發時序，珠海初步設想先期重點開發教學區、中央商務區、口岸服務區、休閑度假區(富祥灣)等區域，政府正在加緊制定這四個區域的市政基礎設施建設方案。

在產業建設項目的引進和推動方而，橫琴新區負責人更是信心十足，“規劃出臺后，橫琴吸引了國內外大企業的注意力，我們不愁項目的引進。橫琴現在的目標是面向世界500強企業，著力引進有實力的高端項目，給橫琴開發一個高起點。”

其中，十字門中央商務區將在12月上旬舉行奠基儀式，長隆項目目前一期土地已經提供給企業，企業正在推進填土工程；BP的基礎設施建設項目，正在進行采購招標，招標完成后，將開始動工建設。

對此，國家發改委國上開發與地區經濟研究所副所長肖金成認為，橫琴新區的開發不僅僅對整個珠三角有著積極的戰略意義，也必將對澳門產生深遠和積極的影響。“無論從產業轉型還是產業布局的多樣化方面，都會給珠澳兩地帶來新的發展契機。”

“未來的橫琴，有條件成為一個‘準自由港’。”中山大學港珠澳研究中心鄭天祥教授甚至認為，橫琴全島均有望被劃定為比保稅區更優惠的特殊海關區，屆時商家、人流均可在島內享受保稅區政策，這將使橫琴成為內地流動最自由的地區之一。

引領下一個30年?

橫琴的優勢在于它是“一國兩制”的交接點，示范意義重大。更關鍵的是，國務院規定橫琴開發的基調是“制度創新”，以區別于上海浦東和天津濱海的金融創新。因此，橫琴要實現它所承載的歷史使命和基本功能，惟有制度創新一途。

珠海市政協橫琴開發課題組認為，限制港澳與珠三角乃至內地經濟融合的根本原因在于制度的差異。單純的產業設置解決不了橫琴開發的根本問題。因此，能否進行制度創新，以消除制度性障礙，是決定港澳經濟能否與內地經濟全面融合，港澳作用能否充分發揮的關鍵。

制度創新的突破口，就是要提前實現港澳與內地同為WTO成員雙邊自由貿易關系。但要突破這種關系，就要超越CEPA的框架。按照課題組的大膽設想，橫琴需具備四方面的功能：其一，“接口”功能。要通過橫琴，實現兩大經濟板塊全面無障礙對接，而不是個別產業的延伸或轉移。主要應表現為資源共享、產業互動、要素融通的經濟格局。這是香港成為珠三角真正意義上經濟中心的基礎條件。其二，“轉換區”功能，即通過特殊的制度安排，使兩大經濟體系能夠銜接、轉換、融合，這是橫琴成為“接口”的前提。其三，“放大器”功能。橫琴的產業項目要作為一種“通道”、“前臺”，釋放其境外母體的巨大能量。其四，“試驗場”功能。包括與港澳對接的試驗；與世界經濟間接連通的試驗；更高層次的改革開放試驗。

例如，橫琴的行政機構設置，突破了內地行政體制的窠臼，外界普遍認為這是最有意義的制度創新。趙振武原先在珠海市海關任職，是這次橫琴新區公選的干部之 ，他直言，橫琴新區參照港澳行政機構，只設置10個部門。《規劃》中規定，新區管委會組織機構的原則是“精簡、統一、效能”，并特別指出，橫琴外的行政機構一般不在橫琴設立分支機構，杜絕外界行政干擾。

除了辦公室和黨群工作部，另設8個局(委員會)：統籌發展委員會、產業發展局、財金事務局、公共建設局、社會事業局、交流合作局、行政服務促進局、警務和綜合管理局。趙振武稱，他任職的黨群工作部對應市政府的紀檢、人事、宣傳等16個局，財金事務局和產業發展局，港澳味道很濃，令人耳目一新。

“橫琴只有幾千個農業人口，創新行政機構設置阻力很小。”有專家表示，中國在政治和經濟體制改革上進入深水區，橫琴是“新區中的特區，特區中的新區”，外界將橫琴看作“先行先試”的試驗田，而“先行先試”又被看作中國第二輪改革開放的開端。在這個層面上，橫琴在政治體制創新上的實驗意義，可能遠遠大過這個海島蘊藏的經濟價值。

廣東商學院流通經濟研究所所長王先慶認為，橫琴新區至少具備三重意義：站在全國的高度，橫琴新區為珠三角未來30年的發展制定了一個新的方向、新的理念、新的增長點；橫琴是開革開放第一個“30年”過后設立的第一個新區，這個新區是要引領下一個30年的，而且具有全國性格局；另外，原本珠海、澳門兩個地區都有一定的自卑感，橫琴新區的設立為它們提供了增強自信心的資本。橫琴新區的發展會使珠三角得以平衡和壯大，必將成為珠三角以及珠江口西岸發展的動力。

關鍵看廣東怎么做

但是王先慶也擔心，橫琴新區有可能會成為目前全國三個新區中唯一被冷落的特區。

比如，珠海和澳門自身的實力有限，其所能產生的帶動力、影響力和號召力也相應有限。這就造成了橫琴新區的產業吸引力和拉動力無法和濱海新區以及浦東新區相比，不能夠上馬很多大項目和高新技術項目，不能夠形成覆蓋整個區域發展的輻射力。

另外，橫琴新區周邊分布著很多開發區、試驗區、特區，而且各自都有著自己的優惠政策和特殊角色定位，橫琴沒有類似濱海新區那樣的在方圓幾百公里范圍內都沒有經濟特區的環境。作為一個新興的國家級新區，橫琴有著特殊的定位，但是難免會被“淹沒”在眾多的開發區、試驗區、特區當中，所以也就難以擺脫尷尬地位。

相比濱海新區和浦東新區，橫琴新區無論從規劃規模、經濟規模、輻射廣度上都大幅降低。之所以將橫琴新區上升到國家戰略層面，就是因為中央已經看到，橫琴新區的發展代表著未來泛珠三角地區一個最高的樣板和典型。

王先慶說：“環渤海、長三角、珠三角分布三個國家級新區，這是高度上的統一。珠三角的下一個30年，增長極就是深圳的前海地區、廣州的南沙地區和珠海的橫琴新區，這是珠三角未來發展的金三角。現在的橫琴新區就相當于3(J年前的深圳蛇口。從這樣的高度來判斷橫琴新區的意義，才有價值。”

不過，珠海和澳門有個共同的缺陷就是在政策創新上缺少沖勁。而且他們的制度性突破和制度性開發試驗，還存在人才制約和思維方式的制約，所以不能僅靠他們自己，還需要外部力量來突破。

“如果中央和廣東省能把橫琴定位到濱海新區那樣的高度，以這種力度來開發，橫琴就有希望，如果還是按原先的路子搞很難做成。”中山大學港澳珠江三角洲研究中心主任陳廣漢建議，中央可以考慮放一些高科技項目到橫琴，或者讓橫琴做些重要的體制創新的東西，另外派一些高素質、有能力的干部。“橫琴新區能不能建成，關鍵要看廣東省政府怎么做。廣東省要拿出東西來!”