激辯山西煤礦新政

在鋼鐵和航空上演“國進民退”后，煤炭行業史無前例的大整合正在山西省熱鬧地進行著。

目前，山西省煤礦整合已經完成了90％，最終整合的結果是要將山西省煤炭企業數量從現在的2200個變成100個左右。這也意味著，山西的小煤礦將逐步退出歷史舞臺。

為此《決策》約請3位專家，就山西煤礦企業兼并重組進行分析評論。

[正方觀點]

煤炭行業集中乃大勢所趨

孫兵(南開大學周恩來政府管理學院)

山西煤礦正在進行新一輪結構性改革，其目標是通過大型煤礦企業兼并重組tp、小煤礦，形成大型煤礦企業為主的辦礦體制。這一案例給我們提供不同角度的思考，其中一個方面是在漸進改革中如何加強戰略研究。

首先，我們必需回溯一下歷史，看看民營資本是如何進入煤炭開采領域的。

民營資本能夠進入煤炭開采領域是因為煤炭供求的矛盾。1980年代初，由于國有企業煤炭開采能力不足，煤炭供不應求，煤炭開采成為制約國民經濟發展的瓶頸。為了增加供給，國家調整辦礦政策，提倡“國家、集體和個人一起上”、“大中小煤礦共同發展”。在此背景下，個體煤礦大量出現，很多集體所有制煤礦也通過承包租賃、轉讓：出售、股份改造等途徑，轉變為個體或民營煤礦。

小煤礦在滿足國內煤炭需求方面曾經有重要貢獻，但也出現了各種弊端。資料顯示，1908年全國鄉鎮煤礦達8萬多個、煤炭產量占全國的43％，很大程度緩和了當時我國煤礦供求緊張的局面，為經濟發展做出了重要貢獻。但是由于監管不力，出現了小煤礦亂采濫挖、破壞資源和生態環境、人員傷亡等嚴重問題。再加上小煤礦技術力量薄弱，缺乏完善的生產技術和管理體系，開采方式落后，回采率低于大型企業，造成巨大的資源浪費。

漸進改革的結果是政策的不穩定，政策制定要在探索行業發展規律的基礎上，有一個長期的規劃。小煤礦造成的問題引起了政府的高度重視，為此政府進行了多次整改，對政策加以調整。但是，由于缺乏規劃導致的政策不穩定，使得在利益驅動下礦主短期行為嚴重，對安全沒施投入嚴重不足，大小事故頻發。

其次，還要從國際經驗看，煤炭行業的集中發展是否大勢所趨?

在煤炭行業，產業集中的現象非常明顯。世界產煤大國中，澳大利亞前5位煤炭企業占總產量的7成以上；美國前4位煤炭企業的生產集中度達45％以上；南非前4位煤炭企業的生產集中度達到60％以上；德國近2億噸煤炭全部由一家公司生產，

從國際經驗來看，中國煤炭行業的集中是發展的方向，相比較其他產煤大國，中國煤炭行業集中度很低，最大的神華集團的產量也不超過行業總產量的10％，未來中國煤炭行業有待進一步集中。目前山西省正在進行的兼并重組符合這一發展方向，是值得肯定的，但是兼并重組時機的選擇值得探討。

不容忽視的是，山西煤炭行業兼并重組處于什么樣的大背景?1999年開始，國際油價一路攀升，2008年最高達到147.27美元/桶。作為石油的替代產品，中國煤炭價格也隨之上漲，全國重點煤炭企業商品煤平均售價從1998年的每噸160元提高到2007年的330元。

煤炭價格上漲凸顯了中國發展對煤炭資源的需求。中國的工業化進程對能源有很大需求，目前煤炭在中國能源消費結構中占70％左右。隨著國際石油資源日益稀缺，煤炭可能是支撐中國完成工業化的重要基礎，煤炭已經成為戰略資源，國家有必要加以掌控。

[戰略診斷]

兼并重組錯過了有利時機

不容忽視的是，從山西對小煤礦兼并重組這一案例來看，政府經濟管理中存在戰略眼光缺失的問題。

首先，煤炭行業的集中是一個趨勢，而政府未能及早認識到這一點。在相當長的時期內，政府并沒有積極采取措施推動煤炭行業的整合，小企業數量占很大比重。這既降低了行業運行效率，也不利于行業的技術進步和管理規范。等到小煤礦的問題頻頻出現，才亡羊補牢，造成了重大的生命和財產損失。

其次，對小煤礦的兼并重組錯過了有利時機。1998年前后，煤炭價格很低，企業盈利狀況不佳，這是進行行業整合的最佳時機，只需較低的成本就能達到政策目標。可惜的是，政府未能把握中國經濟快速發展及其對能源的需求，直到煤炭價格高企時才進行兼并重組，成本大大增加。而且支付的價格低于市場估價，有與民爭利之嫌，導致政府與礦主的矛盾突出，兼并重組進程并不順利。

漸進改革與把握戰略方向之間并不矛盾。改革開放之初，由于不了解市場經濟的運行規律，改革采取摸著石頭過河的做法，取得了很大成功，這一漸進式改革的經驗是值得肯定的，但是，隨著30年改革經驗的積累，我們已經對市場經濟的規律有了初步的把握，改革就不宜再繼續漫無目標地試錯，而是應該在確定戰略方向的基礎上進行探索，這樣可以節約改革的成本。

把握漸進改革的戰略方向，要重視對市場經濟運行規律的探索。戰略方向的確定要具有前瞻性，提前意識到可能出現的問題，才能制定和執行有針對性的對策要做到這一點，就要深入把握市場經濟的運行規律，借鑒發達國家的經驗教訓，避免那種頭痛醫頭、腳痛醫腳的做法。

在山西國有企業兼并重組小煤礦這一案例中，政府要以戰略眼光關注未來行業的發展，值得重視的問題包括國有企業效率低下、行業集中導致煤炭價格高企、煤炭資源深度開發、資源稅調整等等。

[反方觀點]

國進民退能提高

煤炭企業安全性嗎?

周克成(搜狐網財經頻道編輯)

山西煤礦整合的一個理由，就是提高煤礦生產的安全性，山西省政府在2008年9月發布的《山西省人民政府關于加快推進煤礦企業兼并重組的實施意見》中說：“以培育現代大型煤礦企業和企業集團為主線……著力提高煤炭產業集中度、產業水平和安全生產水平。”但是，只要認真分析，我們就會發現，“國進民退”與關閉中小煤礦這兩個辦法，在實際上很難提高煤礦生產的安全性。

“國進民退”實際上讓煤礦產權變得模糊不清，而產權清晰是煤礦安全生產的一大保障。產權清晰，能讓煤礦生產的安全責任落實到具體的個人身上，可以有個人真正為之負責、承擔責任，從而在最大程度上保障煤礦生產的安全性。而煤礦收歸“國有”之后，卻無法做到這點。

雖則煤礦收歸國有，政府也會指派一些官員負責煤礦生產的安全性，但這些被指派下去的官員，在權責平衡、激勵機制等方面無法和煤礦私行情況下的私人老板相比。

就基層官員來說，很難找到經濟而有效的辦法來保障煤礦生產的安全性。當我們追究礦難中基層官員的責任時，他也許會說：雖然我是負責煤礦安全的，但這煤礦本身并不是我自己的，很多事情我也做不了主，因此應該減輕我的責任。這話是有道理的，當我們要追究這些官員的責任時，我們當初是否給了他們足夠的權力?如決定何種生產方案，在安全上投入多少資金，他能全權決定I嗎?如果沒有，那要求他全權負責礦難問題，確實說不過去；如果有，我們是不是又為官員揮霍貪污打開了一扇門?

再退一步，即使要求這些官員全權負責煤礦的生產安全，但一旦出了事故，他們實際上還是負不起全部責任。私有煤礦出了安全事故，老板不但要被追究刑事責任，還要掏出真金白銀對受害者作出經濟賠償，有的恐怕還得賠得傾家蕩產。但國企煤礦負責人呢?他們被撤職、行政處罰后，最多再被追究輕得多的刑事責任，而經濟賠償，則完全沒有他們的份了。因為就算要追究，他們也賠不起。兩種不同的處罰辦法，顯然對提高煤礦生產的安全性有很大不同。

除此之外，兩種不同的產權制度，對煤礦的相關負責人在作長遠打算的時候，也具有不同的激勵機制。煤礦私有的情況下，那煤老板不但要考慮今天的煤礦效益，也要考慮明天、后天以至一輩子甚至他身后的效益，在安全性問題上，也同樣如此，在煤礦國有的情況下，國企負責人則很難有這樣長遠的眼光和打算。這煤礦本來不是他的，而他到這里來工作也是上級委派的結果，他很可能干上三五年就被調離或提拔到別的崗位上，那他也就只需要對眼前的煤礦生產安全負責。那如果有兩項不同的投資方案，一個成本高而從長期看安全性也更高，一個投資成本低而長期看安全性不高，那國企老板會更傾向于選擇哪個呢?在目前的機制下，無法保障他選擇前者。

民營煤礦國有化凸顯

中國改革不徹底

卓勇良(浙江省發展與改革研究所所長)

煤與國有企業糾纏在一起，彰顯了中國改革的不徹底。煤被認為是一種戰略性資源，國企則是共和國“長子”。戰略性資源須由“長子”掌管，于是煤炭企業天經地義應該姓“國”。

中國改革30年實踐告訴我們，公有制水平越高，企業經營狀況越差。今年1至8月份，浙江國有企業出口下30.6％，私營企業則僅下降10.5％。可見如果真以國企控制重要行業和關鍵領域，勢將大大降低中國經濟效率。

改革開放至今，民營企業從弱到強，并且成為競爭性領域的主體，這不是一個理論問題，這是實踐使然，是客觀經濟發展選擇了民營企業。然而我們卻遺憾地看到，關于國企在國民經濟當中地位的經典表述，卻沒有發生大的變化，而且與現實差距越來越大。改革開放初期，認為國企應該掌控事關國計民生的產業。1984年以后，國計民生這個詞漸漸銷聲匿跡，而以國民經濟命脈這樣的詞來替代，認為對于國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，國企必須占支配地位。

其實，關于國企地位的各種說法，是有很多疑點的。如按早先說法，國企應該“控制”國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。然而在市場經濟下，不同行業和領域互為上下游，除了極少數特殊需求的行業和領域，只要是充分競爭，總是存在著可替代的競爭主體，誰都不是準的命脈，誰也控制不了準。短缺經濟時代，哪個產業不是命脈?當前產能過剩，又有哪個是命脈?以前說糧食是命脈，現在糧食生產經營放開了，糧食的局面反而更好。 正是在這種改革不徹底的背景下，盡管改革開放已過去了30年，山西仍沒有改變以國有企業為主體的煤炭生產經營格局，這真的讓人非常遺憾。

由于改革不徹底，導致形成了山西煤炭生產經營仍以國有企業為主的格局，然而國有煤礦效率較低、成本較高，加上產權激勵較弱，總體發展活力較弱。因此當煤炭緊缺的時候，國有煤礦難以滿足市場需求，小煤礦就乘虛而入，當全國煤炭終于供過于求的時候，地方政府為了保國有 煤礦，同時也是出于解決小煤礦所存在的種種問題，在改革不徹底的國企“本位論”支持下，必然先拿小煤礦開刀。

所以這樁山西小煤礦國有化公案，表面看當地政府很理直氣壯，且具有道義支撐，不要“帶血的GDP”。“國有化”民營煤礦的做法，或許短期內確實有可能減少小煤礦導致的破壞資源環境、安全事故頻繁等問題。然而從長期看，將弱化山西大煤礦的發展活力，弱化山西煤炭生產經營效率，弱化山西煤炭與需求區域的長期戰略合作關系。這些對于山西經濟的長期穩定發展，都具有很大的殺傷力。

更進一步看，也是非常不利于山西改革開放的。因為煤炭生產經營上的“國進民退”，更加剛性化了地方利益對于國有經濟的依賴，強化了山西經濟社會對于民營經濟的排斥，形成了市場化的倒退。同時“國有化”對于原先承諾和合同的違反，在高度信息化的今天，惡化了山西對外開放形象。

我舉雙手贊成對于小煤礦的整治，也舉雙手贊成以大煤礦去合并小煤礦。然而 這應該依法合規實施，更不應該侵犯依法經營的小煤礦的合法權益。對于當前小煤礦所存在的問題，當務之急是以“鐵”的手腕，強化市場監管。進一步從長遠而言，應該加快推進國有大煤礦的民營化進程，同時加快培育完善煤炭市場的市場機制，最終是通過法律法規、市場機制和政府的依法有效監管，促使形成合理有序的煤炭生產經營秩序。