南京大城管一年嬗變

城管改革的方向更應當厘清行政權力的邊界：什么應當管、什么不應當管、應當怎么管、管理的手段如何，并在城市公共管理與捍衛公民權利和保護弱勢群體利益之間找到一個平衡點。2008年4月，南京市邁皋橋面街道城管執法人員打人錄像被央視曝光；8月白下區管理對象因與城管發生矛盾，貼出“市容和狗不得入內”的標語，加上其他一些城管暴力執法事件，引發媒體廣泛討論，在全國鬧得沸沸揚揚，“南京城管”一度成為媒體眼中的負面典型。

2008年12月，在全市解放思想大討論中，南京市委、市政府決定，率先啟動南京城市管理體制改革，成立由市長擔任主任，市委宣傳部、監察局、法制辦、公安局、市政公用局、市容局等23個涉及城管部門和各區縣政府主要負責人為成員單位的城市管理委員會，并在后續幾個月內，密集地采取了一系列改革措施。

2009年8月，隨著大城管模式得到住建部的認可與力推，全國40多個城市先后赴南京學習考察。南京城管一躍走到了全國前列。

“一片樹葉落下了，不管在哪里，

只要找一個部門就行了”

南京“大城管”是建立在城市基礎功能定位之上的“城市綜合管理”的機制。

從表現上看，大城管機制一方面大大地擴充了城管的內涵，擴張了城市管理的規模，從原本狹義的“城管”即市容局加城市執法局模式，延伸至具有相關職能的政府部門，變以往城管單個部門的“綜合執法”為多個行政部門的“聯合執法”或“分頭執法”，占有更廣泛的權力范圍；另一方面，以當地最高級別的領導權限，扭轉城管在整個行政架構中的邊緣局面。新成立的由市長負總責的城市管理委員會，統籌各職能部門，實現城管的管理權與執行權的統一，實現了當地行政首長對城管的直接掌管，既解決了城管的歸屬問題，又預示著未來城管的權力會更大、效率將更高。按照南京市市容局局長張東毛的說法，城市管理委員會旨在對涉及城市管理的職能實施進一步整合，搭建“大城管”平臺。以前在南京，“一片樹葉落下多個部門管理”的尷尬，一直困擾著城市管理部門，“以后樹葉落下了，不管在哪里，只要找一個部門就行了。”

表面上南京大城管看似大部門體制，不再由城管一家執法，而是由多家與基礎設施和城市公共空間相關的部門一起組成一個“大城管”，共同解決城市管理難題。實質上，南京大城管是以轉變政府職能為核心，在推進依法行政的同時，積極理順各部門的職責關系，并著眼于穩妥推進未來的政府機構改革。南京大城管體制之大，更多地不是它的權力之“大”，而是它在推進政府職能轉化基礎上的服務之“大”。

同時，努力理順“權利—權力”的法治關系，即權力對權利的尊重，尊重城市管理過程中權利的自主自治能力，公權力應給予弱勢群體盡可能多的實際可分享空間，除非不得已，盡可能少用慎用強制力。

比如，為了保障外來流動人口、無業人員及本地下崗再就業困難群眾的基本生存權利，南京新市容條例明確提出攤點合法化，用“馬路經濟”緩解就業難題。而在先前的城管體制下，對流動商販，城管只管理，一概不問被清理者之前的狀況，更不理會被清理后他有無謀生的新路子。城管執法常常是直接抄沒流動商販的經營設備。在這樣一個情緒高度對立的狹小空間里，雙方都無退路可言，肢體沖突等極端事件頻發，城管隊員也因此成為眾矢之的。在大城管體制下，對于這些無證小商販的問題，改變以往的只“堵”不“疏”的執法思路，分門別類地予以解決。

誠然，城管改革的方向更應當厘清行政權力的邊界：什么應當管、什么不應當管、應當怎么管、管理的手段如何，并在城市公共管理與捍衛公民權利和保護弱勢群體利益之間找到一個平衡點。

“城市競爭力，很大程度

歸結在城市管理的細節上”

時任南京市市長的蔣宏坤認為，城市之間競爭力的差距，很大程度上體現在城市管理的細節上，將大城管體制稱為管理體制的大膽創新和探索構建大部委、大管理運行模式的嘗試。

從組織架構上看，南京市成立了高位、綜合的城市管理委員會，由市長任主任，分管副市長擔任副主任，市委宣傳部、監察局、法制辦、公安局、市政公用局、市容局等23個涉城管部門和各區縣政府主要負責人為成員單位，搭建起高位指揮、高位組織、高位協調的管理平臺。在原有58項行政處罰權的基礎上，進一步擴大集中統一執法的權限和范疇，整合分散于市政、市容、房產、園林、交管等部門的城市管理職能，組建一支綜合執法隊伍，真正實現大城管相對集中處罰權范圍。南京大城管體制建立起市、區、街(道)、居(委會)“兩級政府、三級管理、四級網絡”的工作體系，為理順市區之間、市直相關部門之間、城市管理養護各行業之間的關系，為整合資源、凝聚合力、加強信息溝通、破解管理頑癥提供了載體和組織保障。

從聯動機制上看，凡涉及城管的全市性重大專項整治行動，均由城管辦牽頭，統一指揮調度各部門執法隊伍，形成全市聯動、齊抓共管的工作合力。以前那些各單位、各部門都可以管但又都管不好、管不到位的老大難問題，通過大城管平臺的統一調度分配，往往能得到有效解決。大城管還整合職能資源，將環境建設工程與景觀環境的美化、綠化、序化、亮化，以及市政設施等都納入建設和管理統籌規劃范疇，克服以往多頭單一管理、重復建設、建管脫節的現象。市民以前遇到一些問題，常常要跑好多單位，而每家的熱線電話各異，公安是110、122，市政是12319。今后市民再遇到類似問題，只需要撥大城管統一熱線，由信息員進行責任分配，聯系相應的主管部門，治安問題去找公安，市政設施被盜去找市政部門。

可以說，“數字化城管系統”是南京大城管改革另一個不容忽視的亮點。南京大城管的數字化系統以“萬米網格”為單元，以數字城管為軸心，以“部件歸口，事件屬地”為問題信息處理流向，旨在快速發現問題， 快速傳輸指揮，快速處置解決，實現持續“整潔、有序、優美、文明”的城市管理目標。各區縣基本上都建成了投入不少于600萬元的數字化城管系統，并在各部門建立了數字化終端。在劃分萬米網格的同時，各區縣都挑選合格的門前三包協管員作為萬米網格信息采集員。信息采集員按照萬米網格劃分，定人定位定時定事定責任，全天候全時空采集、跟蹤問題信息，報送、反饋問題信息的處置結果，實現了城管信息的“零距離”暢通，較好地解決了“死角、盲點、誤區”的難題。

“沒有科學有效的城市

管理。就沒有新南京”

南京大城管這一體制創新以轉變政府職能為核心，以創新驅動為導向，以凝聚力量為手段，以提升城市管理效能為目的，著力在運作模式、管理方式、管理手段、管理考核等4個方面尋求突破。

在運作模式上，按照大城管的格局要求，市本級城管辦負總責，各區成立相應管理機構，建立起市、區、街(辦事處)、居(社區)“兩級政府、三級管理、四級網絡”的工作體系，實現了重心下移、以區為主和上級監督。

在管理方式上，既要市區聯合，又要部門聯手；既要垂直到底，又要橫向到邊；既要填補真空，又要不留死角。

在管理手段上，積極探索公安、司法對城市管理工作的依法保障機制，提升城市管理的權威性和強制性。

在管理考核上，做到任務目標明確，工作責任落實，考核評比嚴格，整改措施到位。大城管強化激勵，推行城市長效綜合管理保證金制度。按照要求，玄武、秦淮、鼓樓、下關等8個區每年分別繳納100萬元單位保證金，江寧、浦口、六合3個區和溧水、高淳2個縣每年分別繳納50萬元單位保證金。各區縣政府主要領導、分管領導各繳納1萬元個人保證金。考核低于80分，每1分扣5萬。8月份城市長效綜合管理講評會上通報當月江南八區“大城管”模擬考核結果，下關、白下、秦淮三區城市管理保證金分別被扣35.1萬、6.5萬和0.4萬。各項獎優罰劣措施都動真格。通過體制創新，整合力量，暢通信息，提升城市管理效能，攻克城管頑癥，逐一破解管理難題。

(作者單位：南京理工大學知識產權學院)