高校招標采購中資產潛在流失的成因及制度構建

【摘要】 目前，以招標方式進行基建工程、設備及服務項目采購已在高校得以普遍實施和認可，但在實際操作中由于制度缺失和管理上的漏洞，致使高校資產流失嚴重，財務風險增大。文章從分析高校招投標及采購活動存在的問題，提出了完善招標采購措施體系的制度建設，以進一步防范和控制高校財務風險。

【關鍵詞】 高校；招標采購；資產流失

隨著國家科教興國戰略的實施和辦學規模擴大，高校每年投入基本建設和設備購置的經費少則幾千萬元，多則上億元，高的甚至達到幾億元。目前，在工程建設招投標和物品采購過程中，由于招標采購環節存在的漏洞和管理方面存在的缺陷，使一些承包商和供應商高價中標，或在工程建設過程中，隨意增加工程量，給學校造成巨大的損失。

一、招標采購管理存在的問題及其資產流失的主要表現

（一）在基建工程招投標過程中的違規操作，導致高校資產流失嚴重

由于基建工作專業性很強，與社會的聯系緊密而又廣泛，涉及工程的勘探、設計、招投標、監理、驗收等諸多環節，因而常常會產生個別干部或工作人員利用職務之便收受、索要賄賂，從而出現違規操作的行為，造成高校直接經濟缺失。

1. 不按規定程序進行招投標

一是不具備招標條件就招標或開工建設，導致中標金額大于工程概算。按規定，工程項目達到一定投資額，必須經有關部門審批和核準才能進入招投標程序，但仍有許多高校未經項目審批部門審批及核準就進行建設或無立項批文即招標。

二是應公開招標的項目不招標或規避招投標，在建設過程中隨意增加工程量。根據有關規定，工程造價達到一定標準，必須進行公開招投標。為了規避招投標，有的領導便利用職權，將工程支解，化整為零，使每項工程都達不到要求，從而可以通過議標的方式指定施工單位。有的學校故意拆分或隱瞞部分工程，僅將部分項目實行招投標，然后在工程建設過程中，通過工程變更的形式隨意增加工作量。

2. 項目審批部門不依法履職

按規定，基本建設項目超過一定規模，屬于政府的特大項目，一般需要經上一級項目投資領導小組討論批準，并進行公開招投標。但有的項目審批部門不依法履職，將需要公開招標的項目核準為自行、邀請招標或不招標，有的只作招標備案。

（二）在大宗物資采購過程中違規操作，導致高校資產流失嚴重

由于此類采購與商品市場聯系緊密，市場經濟的千變萬化和復雜性使采購面臨諸如購貨渠道復雜、價格差異較大、質量良莠不分以及廠商形形色色的促銷手段等因素，個別當事人在大宗物資采購過程中利用職權收受賄賂、拿“回扣”，為個人或小集團謀取不正當利益，致使采購價格偏高、成本增大和資源浪費嚴重。一是公開招標比例嚴重不足，招標單位在選擇商家、產品、地域等方面范圍小，專用設備的生產廠商數量少，無法形成品牌競爭等，導致最終的采購價格偏高。二是項目建設缺乏健全的資金投入決策管理機制，特別是對于重大經濟政策的制定與調整權責不清，對要求高校的貸款項目論證不充分，造成投資決策失誤、資金浪費現象，加重了還本付息的壓力，增大了高校的債務風險；三是教學儀器設備采購缺乏計劃性，分散采購、重復采購和盲目采購的現象時有發生，致使資源配置不合理、利用率不高，加劇了財務收支矛盾，降低了資金使用效率。

（三）投標人用不正當的競爭手段（包括圍標、串標、掛靠投標等）獲取高額利潤，使學校蒙受損失

1. 暗結利益同盟。一是投標人串通招標單位謀取投標資格，竊取相關標底，在評標中打高分等，從而變相抬高工程造價，造成高校直接經濟損失。二是投標人串通中介代理機構套取標底價格，使投標價格和標底價格相互接近，謀取中標。三是投標人串通招標管理機構謀取相關保密內容，套取專家姓名，在評標過程中給投標人所在的公司打高分，使其順利中標。四是投標人之間暗結同盟。主要表現形式：按潛規則輪流中標，或相約進行陪標、串標，以謀取高額的利潤空間。

2. 投標缺乏競爭力。招標人為了能采購到自己比較理想、比較熟悉的儀器，在制定技術指標時往往有針對性。帶有傾向性的技術指標，使許多潛在的投標人沒有興趣參加投標，缺乏競爭力，導致招標困難。另外，傾向性的技術指標，實質上帶有歧視性，不能體現公平競爭的原則。

3. 合同履行遭遇困難。高校普遍反映在招標過程中以及合同履行中遭遇到種種困難。一是不執行施工承包合同。例如，施工承包合同規定按照招標施工圖并對應工程量清單項目內容采用綜合單價固定，總價包干形式。但在投標文件制作中，投標人的入圍報價（單價）數據計算不準確，不全面。他們為爭取業主在前期多投入，往往會在項目綜合單價清單上做手腳，通常是將隱蔽工程打高價，在露面及收尾工程打低價，最明顯的做法是將基礎部分工程量增大，而電線、門窗部分打低價，到支付工程進度款時，施工方會以低價電線、門窗為理由，與業主談判，或采取停工，拖延工期的方式逼迫業主響應其所提條件，否則按合同單價購買低廉材料及成品，直接造成高校經濟損失。二是非法轉包、分包。一些具有施工或總承包一級資質的大公司在中標后，便很快將項目轉手，導致質量下降 。三是隨意增加工程。許多高校基建附屬項目在招主體承包商時，不作考慮，待主體完成后，直接將附屬項目授予主體承包商。例如，校園內的道路、非主體建筑。這種做法，雖然可以節約時間，但畢竟違反了相關的規定，也容易產生腐敗。

二、原因剖析

從這幾年招標采購實踐看，內控制度失缺、監督機制不到位、管理體制多元化、業主地位的特權、人員行業知識低下和招標采購的違規操作，是導致高校資產流失嚴重，引發財務風險的關鍵性因素。

（一）內部控制失缺

內部控制制度是高校采購管理的重要手段。由于高校內部控制制度的失缺，致使高校有關人員在采購中收受回扣、基建工程招標出現暗箱操作等情況。

1. 工作機制不規范。大部分高校招標采購管理工作機制僅停留在學校層面上，沒有設置工作機構，配備專職人員。目前，高校的招標采購管理過于分散或不到位，容易滋生腐敗，不利于加強監督和制約。

2. 決策機制不民主。有的高校沒有全面推行校務公開與陽光操作，學校在安排基建項目、設備采購等重大事項中，事先不廣泛征求民意，不及時公布信息，不讓職工參與，不邀請紀檢監察部門參與重大事項的決策過程，導致腐敗現象的發生。

3. 管理制度不健全。不少高校制訂了與采購相關的規章制度，為采購工作的規范化、制度化提供了制度基礎。但由于制訂的制度本身不完善或存在漏洞，有的甚至與法律法規相悖，或在實際執行中不規范，致使采購工作還存在例如權利過于集中、缺少監管等問題。

（二）監督機制不到位

在招投標過程中，監督人員無法進行全方位監督，主要表現在招投標過程中的介入時間和介入程度。從介入時間上看，紀檢部門通常是在評標階段才真正開始介入監督，而且僅僅停留在評標階段上。再加上招標活動信息來源滯后，信息反饋不及時，所以此時介入的監督往往流于形式。從介入程度看，招標活動全由職能部門一手操辦，如招標信息的發布、招標文件的編制、評標專家的選定、合同的簽訂驗收等，當進行評標時，紀檢部門的人員才能參與。這樣會導致招標人員完全可以避開監督人員的監督，在事前或事后進行違紀違規操作活動。

（三）管理體制多元化

隨著社會主義市場經濟在高等教育領域的逐步推進和高等學校辦學自主權的逐步擴大，高校的行政管理體制出現了多元化，有中央直屬的“211”工程重點高校，部、省直屬高校，也有省部共建、省市共建高校，由于隸屬關系和坐落位置不同，使參與招標采購的形式各異。招標采購管理體制不理順，致使部分權力過于集中，或管理不到位，管理過于分散，容易滋生腐敗，不利于加強監督和制約。

（四）業主地位的特權

在招投標過程中，一些高校利用業主地位，人為設置障礙，干預和影響招標的公平性。一是利用招標單位的預審權，排斥潛在投標人。部分高校在招標文件中對投標人的資質要求比較簡單，一般只規定投標單位和項目經理資質，對其他內容不作限定。但在實際操作中，招標單位又增加其他條件，如在招標文件之外，要求投標單位作書面承諾，以捐款為由，按中標價的一定比例返還學校，否則不予中標。二是利用招標單位的推薦權力，使其推薦單位直接成為入圍單位，增大特定單位的中標幾率。三是泄露招標的核心內容，使特定的招標人處于絕對的優勢，可以一投即中。四是利用業主代表身份，參加評標委員會進行惡意打分，直接影響評標結果。

三、完善招標采購措施體系制度構想

高校已經是一個巨大的經濟活動主體，如何才能防止高校職務犯罪的發生，有效控制和防范國有資產流失，筆者認為，應從以下方面加強：

（一）完善監管機制

1. 上下聯動，建立健全監督制約機制。建立主管部門監管與社會多方面監督制約機制，使高校的基建、采購等易生腐敗環節處于內部和外部力量的雙重監督之下；對招標采購人員的日常工作要加強監督，重要的采購行為應有兩人以上負責，形成相互監督的機制；建立高校領導干部和重點崗位人員廉政檔案制度，定期組織進行考察、監督，對有違法違紀苗頭、工作責任心不強、業務能力差的人員，及時調整工作崗位；建立責任追究制，監督失職者的責任。

2. 規范招標采購秩序，健全招標采購機制。高校招標工作應參照各級政府歸口財政部門管理的模式，歸口財務部門負責，設置招標采購機構，配備專職管理人員，編制年度采購預算；對納入政府采購范圍的大宗物品、項目工程和服務，進行審核，按照政府采購的法律、法規、規章和制度的規定辦理政府采購申報手續；負責收集完整的基本建設項目資料送當地財政投資評審中心評審；擬定招投標采購領導小組會議計劃，對政府采購規定限額標準以下的物品、項目工程和服務按規定程序校內進行招投標。

3. 完善法制教育制度，防漏堵漏。要在高校領導干部進行法制觀念教育，定期組織開展黨員領導干部參觀監獄、觀看黨風廉政建設專題片等反腐法制教育，并針對高校管理人員的心態，從實際出發，通過法制講座、崗位培訓、談心等多種教育方式，不斷增強高校管理人員的法律觀念，使其樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀。

（二）推行透明采購

高校凡是采購大宗教育裝備，均應實行集中招標采購，學校日常采購應由承辦部門作市場詢價，或由承辦人列出采購計劃，報學校領導批準，交學校專職或兼職紀檢監察審計人員進行數量、技術參數和采購金額進行審核后，按規定程序報政府采購，沒有達到政府采購要求的，規定一定額度以上進行校內招標投標，規定金額以下或不在招標范圍之內的項目由審計人員審核數量和價格后實施，采購一律由使用部門、資產管理部門和審計部門共同采購，防止暗箱操作，防止出現個人說了算和財務、管理人員既簽合同又自己單獨報賬的現象。在工程建設方面，應大力鼓勵和提倡代建制，通過專業化隊伍實施建設管理，實現項目建設和使用的建、管分離，降低投資成本，提高建設管理水平和投資效益，從而減少腐敗行為的發生機率。

（三）切斷招投標流程

在整個招投標過程中某一招標項目是由某個部門從編制標書，招標公告發布，開標，商務談判及合同簽訂等全過程操作即為全程投招標。流程切斷是指在招投標環節中，為防止人為因素和抑制腐敗的滋生，將整個流程分成若干段，各段由不同人員進行負責叫切斷流程。這種關系帶有排斥性，但也有共性，其目的都是避免不應發生的事情。流程如何切斷，它的效率如何，會不會出現其它問題等，這需要在實際工作中加以探索，認真處理好它們之間的關系。

（四）細化政府采購目錄

為進一步規范政府采購行為，建議政府采購管理部門在編制集中采購目錄時，對高校工程項目、儀器設備和服務采購應“抓大放小”， 項目和限額標準的確定不但要符合各地的實際情況，也要與政府采購機構的運作能力相適應，特別要注意按照 《高等學校儀器設備固定資產分類 》細分確定教學科研設備的政府采購項目及限額。對于單價高于限額標準的儀器設備原則上必須納入政府采購，而單價低于限額標準且年采購總量也低于限額標準的儀器設備可由各個高校根據自己的采購管理制度自行決定采購方式實施采購，節約采購成本。

（五）建立民主、科學決策機制

全面推行校務公開與陽光操作，要以學校工會為基礎，建立學校、院系兩級由學校職工廣泛參與、實施民主監督的常設機構，對招標、采購、基建等重要情況事先要充分吸收社情民意，及時公布學校重大決策的相關信息，利用信息化、網絡化手段，推進陽光操作。紀檢監察部門要參與重大事項的決策過程，并負責對決策運行情況進行隨機檢查，嚴防因決策不民主導致腐敗現象的發生。●

【參考文獻】

[1] 《中華人民共和國招投標法》. 2000.

[2] 《中華人民共和國政府采購法》. 2003.

[3] 《教育部政府采購管理暫行辦法》. 2004.

[4] 《關于四川省部分高校教材采購中職務犯罪案件的調查報告》—— 中央紀委駐教育部紀檢組調查組2004年8月23日.