大陸60年榮軍政策嬗變

鐘堅

編者按

由古至今，軍隊是國家的保衛者，往往也是一個國家、一個政權的奠基石。而對傷殘軍人的優撫，則為一國軍隊士氣之所系。

因此，現代傷殘軍人的優撫政策和體系，不僅與世界上第一批現代民族國家的誕生同步，亦與現代軍隊的誕生同步。自近現代國家軍隊誕生之日起，傷病殘、退伍軍人便有了一個新名稱——榮軍（榮譽軍人）。

在西方社會，第一批榮軍院幾乎與第一批軍校同時誕生。一支擁有持久榮譽的軍隊，必有著名的軍校和著名的榮軍院。始建于法王路易十四的巴黎榮軍院是世界上最早的榮軍院之一，這里安寢著天才統帥拿破侖：生，與子同袍;死，與子偕行。

西風東漸，始于中國向列強學習軍事技術和軍事制度，但在引進西式軍隊組織形式時，中國人似乎只注意到軍校，卻未注意到榮軍院。

中共建政的歷程，是毛澤東“槍桿子里面出政權”這一論斷的最好注腳。不過打下紅色江山的，并非一支西式的現代正規軍，而是中國特色的人民子弟兵。

新政權建立后，—方面人民解放軍在大陸長期享有崇隆的社會地位，—方面又留下了數量龐大的傷病殘和退役人群，需要社會優撫。

由于革命戰爭理論長期占統治地位，中共建政后，軍隊現代化、正規化建設一直未能緊跟時代步伐，直至改革開放后，才得根本改觀;而中共榮軍體系的建設則較軍隊的建設更顯落后。

限于財力，大陸在計劃體制時代，榮軍政策長期采取中央與地方、國家與群眾共同分擔，實物補貼與政治榮譽并重的原則。其特征是輕物質，重精神;輕系統保障，重社會消化。這種體制歷經30年不變。

其遺留問題是，優撫對象的涵蓋范圍有限，優撫補償力度不足，制度性、系統性保障極不完備。在改革開放前，個人為國家和集體作出犧牲光榮的觀念，以及當時全社會政治氛圍濃厚的特殊背景，多少掩蓋了榮軍群體優撫不足的問題。

1979年中越戰爭爆發后，大陸榮軍政策明顯落后于時代的弊端開始集中顯現。自此，大陸進入一個榮軍政策不斷調整的時期。但整體而言，依然有偏重于解決當下緊迫問題，而不追溯既往的“補丁式”意味。

今年是中共建政60周年大慶，據2007年數據，大陸榮軍總數約600余萬人，其中，為打江山出生入死的在鄉復員軍人，2005年統計約220余萬人，正以每年30萬以上速度凋零。

在舉世矚目的60年慶典前夕，8月初，國家民政部、財政部和解放軍總參謀部、總政治部、總后勤部等聯合頒發了《傷病殘軍人退役安置規定》，因戰因公致殘軍人，終于可作退休安置或由國家供養。

這是榮軍們期盼已久的一個良好開端。

2009年5月1日，游覽天安門廣場的解放軍老戰士。

“我看，有總比沒有好。”8月18日中午，駐浙江解放軍某部師醫院門診辦，48歲的特等傷殘軍人、正團職上校楊春明（化名）高聲發表評論。上世紀80年代初的中越戰場上，24歲的解放軍偵察排長楊春明失去雙腿和手掌部分功能，步入榮軍序列。

楊上校與人熱烈探討的是眼下北京頒發的一紙榮軍新政（榮軍，在大陸是“榮譽軍人”的簡稱，一般是對傷病殘軍人的尊稱，但因為許多退役軍人對軍隊有特殊感情，不認為只有傷殘才有資格被納入“榮譽”之列，“榮軍”概念常被擴大至包括其他退役軍人）。

以民政部、財政部和解放軍三總部聯署下發的該項規定，據稱是中國政府和軍方首次以軍事行政規章形式，對傷病殘軍人的退役方式、安置辦法、住房和醫療保障等問題作出全面系統的規范，是軍地各級做好傷病殘軍人退役安置工作的基本遵循和依據。

新政策面臨的老問題

軍方人士透露，以往每年落實傷病殘軍人安置計劃，都是軍方單方決定，地方消極被動應對——有的拒絕接收，有的即使接收也不妥善安置，其后果之一是：各種時期的大量傷病殘軍人長期滯留部隊，不愿回歸地方。

按照中國大陸民政部門2007年的數據，中國大陸有617萬優撫對象，傷病殘軍人占約六分之一，其中包括迄今仍滯留部隊的現役傷病殘人員。

新頒榮軍政策中，對因公、因戰、因病的義務兵、士官、文職干部的安置去向都作了詳細規劃。如規定因戰、因公致殘，被評定為一級至六級殘疾，或因病醫療期滿后經醫學鑒定為基本喪失工作能力的軍官、文職干部，以及因戰、因公致殘被評定為一級至四級殘疾，或因病醫療期滿后經醫學鑒定為基本喪失工作能力的士官，可作退休安置。

“對符合條件的傷病殘軍官和士宮允許其退休安置，實際上等于以中央財政包養的方式，一次性解決傷病殘滯留部隊的老大難問題。”軍事經濟學院某學者告訴本刊記者。

然而，由于這個最新政策的適用對象是該政策出臺后轉業的傷殘人員，許多已退役的傷殘軍人認為，該項行政規章“有欠公平”，只能使滯留軍內的傷殘軍人“享受到組織的光輝”，而早早“聽話”回歸到地方的傷殘軍人被忽略掉，最終會引發新的不滿。

今年的傷殘優撫新政，只是大陸60年來推出的諸多優撫榮軍政策中的一例。在不同的歷史時期，大陸先后制定了不同的榮軍優撫政策，稱得上紛繁復雜。不過，這些優撫政策的出臺，多數是著眼當下矛盾，不追溯既往問題的，因此被許多榮軍私下稱為“補丁式”政策，其結果是不同時期遺留的榮軍問題周期性發酵，成為大陸社會維穩的不確定因素。

1950-1979：一項政策用了30年

本次優撫新規據稱是中國政府和軍方首次以軍事行政規章形式，對傷病殘軍人的退役方式、安置辦法、住房和醫療保障等問題做出全面系統的規范。

中共建政前后，數年戰爭留下了一支龐大的榮軍隊伍，數十萬烈士、傷病殘軍人等待安置，上百萬經歷炮火的現役軍人要復員到地方。這些榮軍群體產生于抗日戰爭、解放戰爭等不同時期，其從軍背景、年齡、學識、資質和級別各不相同。

為應對這一情況，中央政府短時期內編制了多項撫恤政策。在上世紀50年代初，《革命烈士家屬革命軍人家屬優待暫行條例》、《革命殘廢軍人優待撫恤暫行條例》和《革命軍人犧牲、病故褒恤暫行條例》等5個暫行條例撫恤政策相繼出臺。

對戰爭中犧牲的軍人，政府給其家屬的撫恤以發一次性撫恤糧的方式進行。在江西興國、湖北紅安等中央蘇區根據地，一個烈屬家庭會得到政府釘在門框上的一塊“革命烈屬”金屬小牌和幾十斤口糧，立戰功者另外增發撫恤糧。1950年《革命軍人犧牲、病故褒恤暫行條例》規定，犧牲病故革命軍人，曾立大功一次以上者，其家屬分別按規定領一次性撫恤糧外，另外增發撫恤糧的四分之一。

從1955年開始，原先增發的糧食撫恤改為增發撫恤金。

大陸50年代初期制定的優撫暫行條例，構成了大陸政府榮軍政策的基礎，此后一用近30年。

這期間，優撫的工作對象主要是“三屬”（烈屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬）、普通軍屬、傷殘軍人和離退休軍官。1979年開始，中央政府開始把“三紅”人員（在鄉退伍紅軍老戰士、在鄉西路紅軍老戰士、紅軍失散人員）也納入優撫范圍。

可以看到，當初大批返鄉復員士兵并不在此中，也沒有得到太多政策保障。對他們，建政后至“文化大革命”前的17年內，在“服從國家經濟建設和國防建設的需要，并使兩者結合起來”、“國家撫恤和群眾優待相結合”、“集體優待和國家補助相結合，優待烈軍屬與保障五保戶相結合”的政策口號下，政府的榮軍撫恤方式主要包括優先照顧就業、傷殘軍人乘坐交通工具費用減半以及為軍烈屬代耕代種、獎勵工分等。當年，大陸的一個軍屬家庭，每年可以獲得生產隊100～200個工分獎勵，相當于10元人民幣。

1980年代前后，中央政府終于對這批人定出新的補助政策：對在1954年10月31日實行義務兵役制前入伍的在鄉復員軍人（下文皆稱為老復員軍人）和紅軍失散人員等特殊群體進行定向生活補助救濟。

因為財政資源有限，老復員軍人群體與前述重點優撫對象的待遇不同：對前者，中國政府實行的是有限責任，國家給予一定數量的定補，主要依靠子女或將其推向社會照顧;對后者，則實行政府無限責任幫助。

時至今日，這批老復員軍人多數年過80，即將成為逝去的歷史。

越戰后，榮軍新政頻出

軍地的各項榮軍政策、法規，常常會因循國家政治、軍事和經濟形勢的變化而變化。

1980年代前后，中越邊界戰爭的爆發，推動了大陸民政事業的發展，大批優待撫恤條規相繼推出，中國榮軍政策進入新的歷史時期。

“剛打完仗，人還躺在醫院，部隊各個科室的人拿著一大摞各種編號、國家各個部門簽發的政策文件跑到病房，許以物質寬慰。”楊春明回憶說，越戰結束后評殘，他所在的一個野戰師有上千人傷亡，失去一條腿的人有80個，失去雙腿的人有10個。

早在中國紅軍初創時期制定的《紅軍撫恤條例》中，就把傷殘榮軍劃分為全殘廢和半殘廢兩種，抗日時期殘廢等級的評定被改為四等殘廢等級撫恤，但建政前制定的這些條款顯然無法適應戰后復雜得多的榮軍現狀。

戰事仍在進行中，在后方，民政部、總參謀部、公安部、人事部等中央部委局辦即緊急制定了《關于安置特等、一等革命殘廢軍人有關問題的通知》等幾十項撫恤規章條例，地方政府也迅速制定出完善詳細的戰傷評殘規定，把原來的傷殘等級分為特等、一等、二甲、二乙、三甲、三乙四等六級傷殘等級。1980年國務院發布施行《革命烈士褒揚條例》，統—了烈士條件、范圍和審批手續，規定了6項批準革命烈士的條件——不過，與此同時也取消了對抗日戰爭中陣亡的國民黨官兵追認革命烈士的規定。

楊春明記憶中，1985年的一天，他回家療傷，縣里的書記、縣長和民政局長幾個笑臉上門，稱如果他傷好返鄉，不僅在縣殘聯安排工作，且參照撫恤規定，由政府出資建造一幢大套的住房。

當時，地方財政不僅負責支付被評為特等、一等傷殘的軍人的住房經費，傷殘軍人的配偶家屬還由政府妥善安置，16周歲以下的子女轉為安置地的城鎮戶口。

大陸民政系統人士說，越戰對之后中國榮軍政策的完善起到顯著的推動作用，1980年代前后至1990年代初是一個標志性階段，大陸有關傷殘軍人撫恤規定在這期間密集推出。如首次規定，傷病殘軍人中符合條件的可以由國家集中供養，不符的實行分散供養，戰傷復發的還可進當地的榮譽軍人康復醫院等優撫醫院進行休養、康復和醫療。

傷殘軍人滯留問題

然而，進入1990年代后期。隨著大陸市場經濟的發展和醫療體制改革的演進，計劃經濟時期遺留的軍隊退役人員的醫療保障、住房安置、下崗再就業等難題凸顯，部分人員滯留軍營和集中周期性上訪問題擺上大陸執政者的桌面。

2005年，南京江寧區民政局優撫科作的一項調查表明，該轄區內很多一至六級企業在職革命傷殘軍人的醫療待遇無處落實：對重點優撫對象的醫療問題，國家和地方多年來一直都有明文規定，對經費來源、支付辦法、就醫地點等都有明確要求，傷殘軍人的醫療問題應該得到保障。但據該調研統計，有的企業倒閉破產，根本無處支付醫療費。有的企業以效益不好等為由拖欠代繳費用，從而影響傷殘軍人的醫藥費報銷。

“傷殘軍人的醫療待遇落實程度完全取決于企業的經濟效益和法人的政策觀念。”該優撫科表示。

于是，中國軍營開始出現一道“獨特的風景線”：黃昏斜陽里，在喊得山響的口號聲和青春臉龐的背景下，總有踽踽獨行的幾位傷殘老兵的身影。長期以來，中國軍隊的傷病殘軍人移交安置，成為大陸軍地各級部門最為難的問題之～，即便是軍方在宣傳口徑里也不避諱這點

“雖然按政策他們該復員回地方了，但他們都不想走，滯留軍中，因為他們擔心轉交地方后，住房、醫療各類社會福利救助跟不上”南京軍區后勤部衛生部某人士向記者抱怨稱，因為軍隊是個“暴力政治”集團，傷病殘軍人滯留后，部隊必須全力保障，否則可能導致軍心不穩。但諸如衛生事業費等軍內的各類經費開支實在有限，無奈之下，后勤部門只能透支和占用其他人的經費，用在這部分人身上

全國政協常委、原濟南軍區副司令員李良輝曾在2005年的全國“兩會”上呼吁，傷殘軍人滯留部隊得不到移交，牽扯了部隊領導精力，影響了中心工作落實的質量。據他透露，至2005年，僅濟南軍區就有1829名傷殘軍人不能及時移交。各種不同時期的傷病殘現役軍人滯留人數全軍估計在數萬人以上。

據了解，為妥善移交安置傷病殘人員，某集團軍在3年內先后派出1000多人次到地方協調移交工作，對重癥病人還要安排人員護理、管理。

此次新頒規章的亮點正在于“一攬子提出重傷病殘軍人的住房、醫療補貼等疑難問題，以解他們的后顧之憂”，浙江省民政廳優撫處剛接到民政部寄來的這份文件，在該處負責人的理解中，這份文件主要就是為了解決因地方無力落實政策而導致的傷病殘軍人滯留軍營問題。

事實上，2000年后，軍方和政府—直在不斷出臺政策，試圖逐個解決不同時期的遺留問題。

2004年，1988年制定的《軍人撫恤優待條例》在實行16年后，被認為嚴重不符市場經濟現實，終于得以改變。一改以往只有國務院單方發布，2004年新修訂的《軍人撫恤優待條例》由國務院、中央軍委聯合頒發。許多內容依據新的形勢作出修改，比如：原先傷殘分等級是只有四個等級，修訂后細分為一至十個等級;1988年的條例中“革命殘廢軍人”的稱呼，一律修訂為“革命傷殘軍人”;原條例中國家、社會、群眾三結合的優撫方式，改為國家和社會共養;原先的傷殘軍人護理費發放對象是企事業單位，被統一為民政部門;而群眾性代耕代種的優撫方式被優撫現金所代替……

除了傷殘榮軍，在計劃經濟時代，有“精神疾病”的退役軍人也是部隊最頭疼的難題。沒有一個企業愿意接收“不正常”的退伍兵，為了便于安置，這類軍人退役時的健康狀況常被寫為“健康”，結果導致當事者最后被用人單位遺棄。從2005年開始，大陸榮軍規章中把這批特殊人士也列入評殘人員，可享受國家供養。

而參加數次核試驗的軍人，也開始得到關注。在參與核試驗后，幾十年過去了，當年無保護措施下的核試軍人因受到核輻射，其自身身體損害和子女致畸等問題顯現出來。2007年8月大陸政府對這批榮軍進行核對登記后，給予每月100元左右的生活補助。

不過，在這些解決“歷史遺留問題”的政策不斷出臺的同時，在軍隊的多次退役軍官安置政策市場化改革的探索中，企業軍轉干部、復員軍官、志愿兵轉業安置等一系列新的問題又不斷出現。2005年以來，大陸各地爆發的多批次榮軍上訪問題，無不與此有關。

而漸進式如打補丁一般不斷出臺的撫恤政策，成為現時上訪榮軍的精神動力，他們相信只要不斷反映自己的問題，中央政府總會出臺政策加以解決。

經費和法律保障

在軍事經濟學院該學者看來，軍地情況總在不斷地發生變化，因軍人退役安置等利益調整出現的歷史和現實的社會不公平很正常，“國防建設方面倘有大的力度，每年財政撥款10個億或許才能解決優撫對象中某幾類人的問題”。

但事實上，這樣的構想目前在大陸不可能實施，軍地權力的制約、社會各方利益的均衡等因素使得國家每年用于國防的資源有限。而有限的財政資源，將優先保障軍內大批離退休干部等特殊群體，然后是社會的各類重點優撫對象。

除了財政支付能力之外，現有的行政體系運作緩慢也應是原因之一。

總后勤部一位人士透露，軍方每上一個投資項目——包括增加全軍軍人工資，都須做好完整的預算計劃，然后跟財政部預算司下面幾個處長談判，“比如我們預算3000億的項目，他們會砍成2000個億。預算通不過，又要重新做方案”。重做方案后，以上程序照走一遍。預算一旦通過財政部的批準，便可移交中央軍委審批，經軍事最高領導人簽字后，再交至國務院，等待總理審批簽字。所有程序通過后，打回財政部，正式生效撥款。前后時間少則2、3年，多則10來年，有一關卡住，預算計劃就此擱淺。

“這就是中國特色，需要有足夠的耐心。”該人士笑稱，軍隊財務系統的很多精力用于與地方的各類審批機構打交道。相比西方，如美國在二戰后，軍費支出和撫恤費用保障體系比較成形，軍方做好一系列預算協議，交由國會立法，國會審議通過后即可付諸實施。

對越自衛反擊戰中的戰地醫院。這場戰爭推動了大批優待撫恤條規的出臺，讓中國榮軍政策進入一個新的歷史時期。

軍事項目開支審批尚且如此，榮軍各項優撫費用的支出更不用說。

而比國防預算審批更艱難的，是涉軍保障的法律建設。第十屆全國人大代表、前總參辦公廳副主任曾海生曾建議，制定軍人撫恤優待法和軍人社會救助法，將軍人的合法權益置于國家法律的保護之下。她認為，軍人社會保障制度理應包括軍人應當享有的各種社會福利，如多險種的軍人保險、合理的退役安置、至少不低于當地生活水平的優撫標準，以及公共設施的優先享用、軍屬就業等。

但前述軍事經濟學院學者表示，立法如果要覆蓋各類優撫對象和家屬利益的保障，將涉及中央政府、地方政府及多個部門，非常復雜。“最切合軍人實際利益的是軍人保險法，作為軍人工資法的有益補充，可在軍人退役后，與社會的社會福利體系相對接，保障軍人退役后的基本生活。”但在國家社會保險法還沒出臺前，軍地保險費率、險種養老體系無法與地方對接，不具可操作性。

“一部國防動員法，歷經十幾年，現在才進入人大審議階段，軍人社會保障法律體系的建立，也不會是一蹴而就的吧。”他表示。