轉型中的臺灣退輔制度

嚶鳴

被稱為“榮譽國民”——簡稱“榮民”——的外省軍人，終其一生默默地支持國民黨政權，并把這樣的政治取向灌輸給他們的下一代。

1949年，蔣介石領導的中國國民黨在國共內戰中失敗，200萬“外省人”跟隨蔣政權遷入臺灣，他們大部分是效忠國民黨的公務員、教師和他們的眷屬，其中更有三分之一是為數約60萬的軍人。

在之后國民黨統治臺灣的50年中，這群“外省人”是保障國民黨在臺灣穩定執政的支柱，60萬軍人則如同支柱里的鋼筋。半個世紀里，他們享有比社會上其他行業的從業者相對優厚的退休待遇。除了一兩次社會事件外，他們幾乎不發出異議，遑論串聯、維權。這些被稱為“榮譽國民”——簡稱“榮民”——的外省軍人，終其一生默默地支持國民黨政權，并把這樣的政治取向灌輸給他們的下一代。

如果可以稱之為“成就”，它大半要歸功于國民黨一手設計的、在臺灣社會盤根錯節的退伍軍人輔導和事業體系。

退輔會下的制度化退役

臺灣桃園榮譽國民之家。

1949年，國民黨潰不成軍的各路人馬，前前后后涌進臺灣。在國民黨第二號領袖陳誠的主導下，絕大部分外省軍人被重新整編，成為“國軍”。之所以沒有大規模復員，一來是蔣中正希望“反攻大陸”，這批久歷沙場的軍人可充當反攻主力;二來，這些外省軍人的家鄉根本不在臺灣，要他們在這塊陌生的土地上“復員”，也并不現實。

但政策難敵自然規律，四五年之后，這些外省軍人開始因老病殘或個人志愿不符而尋求退伍。在正常情況下，復員的軍人可以回到家鄉，士農工商各自努力。政府只要發給退伍軍人一筆退伍金，辦幾種職業訓練或輔導升學，就可以因應需求。

但1960年代的臺灣，情況非常特殊。對大部分追隨蔣中正來臺的軍人而言，臺灣是一塊絕對陌生的土地，氣候濕熱多雨，他們和本地人民語言不通，婚配不易。再加上為了維持“反攻大陸”的銳氣不減，五、六十年代國民黨政府嚴禁外省軍人在臺灣置產，他們想在臺灣有個“家”也不可得。

沒有家鄉也沒有家，如何復員呢？“退輔會”的體制應運而生。

“退輔會”的全名是“國軍退除役官兵輔導委員會”，1954年11月成立，第一任主任委員由臺灣省主席嚴家淦兼任。退輔會在成立之初的全名是“國軍退除役官兵‘就業輔導委員會”，這個名字更能顯示它成立之宗旨——替退伍軍人安排工作。

嚴家淦的任期只有一年半，離職時退輔會不過初具外形。日后一手主導退伍軍人政策、讓退輔會體系在臺灣生根完備的，是第二任主委——任期長達9年的蔣經國。

蔣經國做的第一件事，便是帶著這些退伍軍人受命開辟東西橫貫公路。中橫公路工程在1956年7月開工，同年5月，退輔會成立“榮民工程事業處”（榮工處）。開辟中橫動員榮民達—萬多人。到1960年，中橫完工通車時，也為退輔會訓練了一支擁有實戰經驗的建設大軍。

1970-1980年代，以榮工處為核心的工程團隊，是臺灣經濟建設的主力。這20年間，在臺灣南北300公里、東西150公里的小小土地上，榮民工程處最多同時負責6到8項重要建設。大陸觀光客現在來到臺灣，飛機降落的桃園機場、出機場到臺北走的高速公路、在市區移動的地鐵和抬頭仰望的臺北101大樓，都有榮工處的印記。

除了承包國內工程，榮工處還要配合“外交”政策，進行海外援助工程，遍及東南亞、中南美、非洲和中東。營造能量之驚人，由此可見一斑。

退輔體系下的實業和墾田

2008年8月15日，“國軍”退除役官兵輔導委員會為緬懷在臺亡故榮民，在臺北市臨濟護國禪寺舉行“歷年在臺亡故榮民”公祭儀式，由主任委員高華柱主持。

除了工程外，“實業”和“開墾”，是退輔會另外兩項安置退伍軍人的生產事業。其實，當時臺灣現代化程度有限，民間沒有那么多工廠可以容納退伍軍人轉業。既然沒有工廠，退輔會索性就自己辦企業。

1960年，榮民制藥廠成立，它是由設在臺灣各地的榮民醫院集資成立的聯合制藥廠。同時期成立的，還有生產礦業用炸藥的“龍崎工廠”。此外，農藥、木材、塑料、紙張，乃至餅干、糖果、汽水、果汁等產業，都可以看到退輔會投資生產的品牌。

在具有壟斷性質的民生事業上，退輔會更是因為“股權國有，利益歸公”的特性，可以將事業版圖毫無限制地伸進天然氣、水泥、機電、印刷、汽車客運等行業，甚至臺北市還有一家退輔會擁有的“欣欣百貨公司”，不少企業名列臺灣500大企業之林。

至于“開墾屯田”，原本就是中國歷朝歷代政府安置軍人的重要政策工具，國民黨在臺灣也不例外。臺灣的骨干是中央山脈，讓退伍軍人上山開荒，利用山地資源開展農林牧業，就成了理所當然的選擇。

退輔會由北到南，共有8個較具規模的農場或林場，福壽山的水蜜桃、清境農場的宿霧茶，向來就是送禮珍品。這些農、林場，如今更轉型成休閑游樂區，是來臺灣做生態、深度旅游不可錯過的景點。

優厚的退休制度

要談臺灣的退輔制度，除了退輔會下的事業機構能吸收有生產能力的退伍軍人外，更不能忽略的是，臺灣有一套相對優厚的退休制度——這也就保證了屆齡退役、不再投入生產的軍人的晚年生活。

在臺灣，無論是軍、公、教，退休時都可以選擇一次性領退休金，或者領取“終身俸”。后者，顧名思義，可以終身領取，本人過世，妻子還可以領取一半，直到妻子也死亡為止。

軍人的終身俸有多少？依現行規定，軍人服役滿20年就可以領終身俸，少將官階以下的一名退伍軍官每月可以領取的月退俸，是服役最后一個月基本薪水的85%到95%。以一名資深中校為例，其月薪一般約7萬元新臺幣，扣除各種加給，基本薪資是4.5萬元新臺幣，退休后每個月可領3.8萬至4.2萬元新臺幣的月退俸。現今在臺灣，80%以上初出社會的大學畢業生，都不可能拿到3.8萬元新臺幣的月薪。

而1949年隨蔣中正遷臺的這批榮民，如果沒有領取月退俸的資格，至少每個月可以領取1.3萬元新臺幣的“就養金”，沒有家人照料的，可以住在由退輔會管理的榮民之家，食、宿都由政府供應。

相對于年邁的農民、工人，臺灣退伍軍人的待遇可以說是一枝獨秀。這使得無論臺灣在政制上是開明專制還是民主時期，軍人——無論現役還是退役——加上他們的眷屬，這個社群始終是國民黨堅定的支持者。

作者小時候在外省軍人群居的“眷村”長大，親歷過這樣的場景：每到選舉投票日，許多白發蒼蒼的老人拄著拐杖從家里走出來，巷口依例有村自治干部招呼老人家投票，老人們一見到干部就開口問：“這次我們要投幾號啊？”得到答案后，老人們就依照指示投票，分毫不差。眷村如此，安置老榮民的榮民之家更是如此。

這樣的投票行為，使得國民黨候選人在這些地區的得票，甚至可以精算出來。必要時，還能緊急調撥支持其他候選人，當時部分國民黨黨工操作這種精算挪移之術，堪稱達到化境。

轉型中的退輔體系

不過，天下不會有不變的制度，隨著臺灣政府一次次裁軍以及1949年來臺的外省老榮民逐漸花果凋零，1950年代建構的退輔體系也慢慢崩解。

首當其沖的，是退輔會組建的企業。退輔會所屬的企業，除非是具有壟斷性的公共事業，例如汽車客運、天然氣供應等，其他諸如食品、印刷、造紙等大都是技術含量不高的制造業，當臺灣在1960年代之后快速走向工業化，這些工廠的競爭力愈來愈低，逐漸地，除了安置軍中退員以外，再無其他功能。

因此臺灣政府從1993年起，開始推動民營化政策，18家退輔會旗下的公司被要求轉型，最后成功民營化的，只有6家，其他12家都難逃結束營業或裁撤的命運。

從南到北的農場、林場，主要收入來源由生產農林產品變成觀光，部分林場更是外包給民間更專業的休閑娛樂公司經營，由第一產業向第三產業過渡轉型。

往昔遍布全臺各地、一床難求的榮民之家，隨著時間流逝，空出的床位愈來愈多。除了因為年邁的榮民凋零謝世，也有相當一部分老榮民在兩岸關系恢復正常后，選擇回到半世紀不見的家鄉生活，每個月1.3萬元新臺幣的生活津貼，在大陸許多地區還能維持一定的生活品質。

可收容的榮民愈來愈少，讓榮民之家開始轉型，從只收容榮民開始兼收社會上經濟弱勢的老人。在可預見的未來，榮民之家勢必會從“軍人退輔”機構轉型為“社會福利”機構。

榮民之家的轉型，也預示著臺灣退伍軍人體系的主要服務對象，將從“老榮民”轉為1950年代后在臺灣參軍的“新榮民”。但他們所需要的，不外是退伍前的就學、就業的輔導，這與世界一般國家制度差距不大，“臺灣特色”也就相對淡薄了。

預算壓力必然帶來轉型

然而，真正將在未來發生的轉型，應不會只是停留在退輔事業民用化的層面。政府預算，是一切秘密所在。

以2009年度為例：臺灣國防預算2995億元新臺幣，而并未在國防預算中的退輔會預算達1353億元，占總預算7.4%，僅次于國防、內政、財政、教育部，排名第五，甚至高過交通部和農委會。

在理想狀態下，國防預算中人員維持、作業維持和軍事投資的比例，應該是1：1：1，也就是各占33.33%。臺灣近年來，三者比例約莫是40：25：35。表面上，這個比例和理想狀態相差不遠，實則不然。因為國防部項下列出的只有現役軍人的人事費，而退役軍人的部分全部挪移到退輔會名下。退輔會1353億元預算中，有整整1000億元是退伍軍人的退休、撫恤支出。如果把這1000億元加回國防預算的人事費項下，人員維持、作業維持和軍事投資的比例就會變成55：20：25。

1950年代，臺灣中部巡視橫貫公路施工的蔣經國在休息時的留影。中橫公路西起臺中縣谷關，東到花蓮太魯閣，沿途峭壁參天，景色威壯。開拓這條公路具有一定的難度，開路工人是“榮民”，即退役的老兵。

于是，這才現出原形：一個國防人事費用畸高的結構預算！

換句話說，國民黨自1949年遷臺之后50年得以穩定執政，大量向軍方傾斜的預算分配和綿密的退輔事業體系，可說是居功厥偉。盡管退輔體系在慢慢崩解，當年建構的企業不是結束經營就是在民進黨執政時期轉為民營化，但臺灣退輔制度的核心——軍人相對于其他行業高得不成比例的退休金制度，依然沒有改變，老榮民、新榮民一體適用。

因此，可以這樣總結：在國民黨統治下的臺灣，之所以能夠維持軍隊部門無論現、退役官兵對政權的堅定效忠，最大的原因之一就是扭曲的預算分配。

看清這一點，或許我們就能明白這樣的扭曲剝奪，如何在2000年政黨輪替以前，讓國民黨能穩定統治臺灣50年;同樣能明白的是，這樣的扭曲剝奪，如何在2000年和更遠的未來，成為下一波激烈變動的因子。

編輯 涂艷 美編 虎妹