大陸公務員財產申報未破局

饒智 肖遙

9月15-18日，中共十七屆四中全會在北京召開。會前遲滯20多年的官員財產申報制度再一次被炒熱，公眾期待頗高，從輿論到學界均對會議作出相關“制度性安排”持樂觀態度。

18日，大會審議通過的《中國共產黨第十七屆中央委員會第四次全體會議公報》，對官員財產申報制度只字未提。而次日的《十七屆中紀委第四次全體會議公報》以寥寥幾行提及“在認真貫徹落實好《關于領導干部報告個人重大事項的規定》的基礎上，把住房、投資、配偶子女從業等情況列入報告內容，加強對配偶子女均已移居國（境）外的公職人員管理”，但并未制訂“陽光法案”出臺時間表。

22日，全國人大常委會法工委副主任信春鷹在回答鳳凰衛視記者提問時稱，四中全會提到的申報制度是廣義的制度建設的內容，可能以法律的形式，也可能是以黨紀和政紀的形式（設立）。

“老百姓呼聲這么高，再采取敷衍的方式恐怕已很難解決。”中國人民大學法學院證據學研究所所長、曾掛職最高檢瀆職侵權檢察廳副廳長的何家弘教授向《鳳凰周刊》記者直言，官員財產申報制度在新疆等地的試點，“關鍵的部分不敢觸動”，現如今，已進入窘境的官員財產申報制度如何抓住契機，盡快進入實質操作層面，還是取決于最高領導人下的“政治決心有多大”。

積重難返

作為杜絕和懲治公職人員腐敗行為的一種常用手段，官員財產申報制度主要是通過對官員財產變化的掌控，洞察其行為，對國家公職人員擁有的可疑財產作到實時監控。

清華大學廉政與治理研究中心副主任任建明指出，2005年12月14日起生效的《聯合國反腐敗公約》已經把實施財產申報制度作為對締約國的一個普遍性要求。作為締約國的中國，其面臨的問題不再是可不可以、要不要實施，而是如何有效實施。

早在1987年，時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任的王漢斌明確提出：“一些國家規定公務員應當申報財產收入，我國對國家人員是否建立財產申報制度問題，需在其他有關法律中研究解決。”

據國家檢察官科研基金資助項目“職務犯罪防控機理研究”階段性成果論文《我國財產申報制度的現狀、問題及完善途徑》—文介紹，翌年，監察部就會同國務院法制局對我國財產申報制度進行論證，并起草過一個草案，但當時人們在認識上尚未一致，有人認為干部很清貧，不需要搞申報，加之缺乏配套制度相佐，第一波立法嘗試便遭“夭折”。

“如果當時就搞，相對來說還容易一點。”何家弘認為，那時候整個社會財富的積累才剛開始，官員灰色收入數量還遠沒有現在這么大，途徑也少。，而如今貪污腐敗的問題越來越嚴重，越來越不好辦，“沒有解套的辦法”。

此后，1994年，經中央同意，全國人大常委會才將《財產收入申報法》正式列入“八五”立法規劃。而這項立法和改革，直接涉及掌握巨大權力的各級黨政官員、特別領導干部這一特殊的社會群體，又幾度被擱淺，實質立法工作從未啟動。而政府試圖僅依靠政策規范官員的財產申報行為。

次年4月30日，中共中央辦公廳聯合國務院辦公廳發布《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，首次要求黨政領導干部申報收入，但不涉及財產。

任建明告訴《鳳凰周刊》記者，進入21世紀后的頭3年，最高決策層關于官員財產申報制度曾有過幾次討論。2000年12月25日召開的中央紀委第五次全會決定“實行領導干部家庭財產報告制度”。次年6月15日，中紀委、中組部聯合頒布《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》。該規定結合1995年的《規定》，構成了大陸領導干部財產（收入）申報的基本框架。

進一步退兩步

北京，一位男子在路邊觀看反腐內容的宣傳板。

“像1995年那樣的收入申報，那不是不成功，基本上就是一紙空文。”任建明直言不諱。他指出，一套完整、科學的財產申報制度，基本需要有申報、公開、監督、問責四個環節，及對象、家庭和財產三個范圍的劃定。

2009年1月1日，遠離國家權力中心的西部邊陲，新疆阿勒泰地區率先在全國試行縣處級領導干部財產申報制度。有學者概括出其四大亮點：由收入申報擴大為財產申報，財產申報由個人擴大為家庭成員，申報的財產要公開接受社會監督，離任申報延續3年。

然而，官方主要公示申報人的收入和收禮情況。申報人的汽車、住房等財產，股票、證券等理財產品，由遺產繼承、贈與等形式獲得的財產，債券債務以及個人銀行存款等7項內容被列為秘密申報范疇，不予公開。

“秘密申報容易給個別領導干部插手和干預辦案提供可能。”何家弘認為，真正的財產申報制度必須做到“全部申報”和“向社會公開”，使公眾對官員的真實收入做到真正知情，才能進行有效監督。而目前大陸新疆、浙江等地嘗試的公務員財產申報制度“搞得太虛”。

同時也有學者指出，阿勒泰地區官員財產申報時間“緩沖期”過長。從規定出臺的2008年5月25日至規定正式實施的今年元旦，兩者相隔半年有余，雖給相關反腐部門提供充裕的籌備時間，但同時給腐敗分子和問題干部提供了可乘之機。此外，制度實施當天僅公布755名初任縣處級領導干部的財產收入狀況，而那些最需要公布公開的“老資格”縣處級領導干部則仍有20多天的“緩沖申報期”。

這種區別對待在何家弘看來有失公允，新官新辦法、舊官舊辦法給社會傳出“很不好”的信號。這種曖昧的制度設計實屬“下下之策”。

任建明告訴本刊記者，目前大家爭議的焦點倒不是在要不要實行這個制度，而是實行這個制度的條件是不是成熟，“現在主要的阻力還是來自于黨政部門領導干部”。

對于各地紛紛設立試點，試水改革，任建明并不看好。“如果中央沒有一個統一的部署安排，地方的改革試驗也都是改一步退兩步。”

地方自愿推行首先往往面臨的是省級政府能不能支持，中央是什么態度。“像阿勒泰最后就很難了。”任建明說。而“一下子從高層開始”，任建明也認為“不可能”，“2001年提出現職的省部級干部實施財產申報，最后不是也擱淺嗎？”

任指出，在現行體制下，官員財產申報制度的設立應“自上而下”進行，中央先整個部署，制定出一個總的五年計劃，然后在一些地方試點。試點中間再對制度進行完善，然后再向其他的地方推廣向上延伸。“就算最后沒有法律，制定出一個科學完備的政策，依然是可以實施的。”

“大赦”的設想

考慮到大陸貪腐現象積重難返，財產申報制度出臺阻力太大，何去年曾在大陸媒體上撰文呼吁大赦天下貪官，以破解官員財產申報制度僵局。該文遭網友炮轟。何認為自己的意思被網友曲解，“大赦天下”實際上是“緩查”。與民營企業的“原罪理論”類似，在特殊歷史環境下，腐敗官員“肯定不能全部都查”，當下反腐重點應落在“今天和明天的腐敗”。

目前學界主流觀點認為，官員財產申報制度要“分步走”，先在黨內，后推廣到公務員，最終走向立法，需要一個較長的緩沖期。何家弘認為這只是“中策”。而在其設想的“上策”中，希望在一個時間點特赦，并在特赦后的一年內將所有體制理順，“一定要快”。

“沒有大的政治決心，沒有配套的措施，光出臺一個（官員財產申報制度）是糊弄人的。”曾負責最高檢瀆職侵權工作的何家弘設想，配套措施之一即為參照美國、香港，設立廉政總署，將目前中紀委、國務院、最高檢等下屬的反貪局、國家預防腐敗局、最高檢瀆職侵權檢察廳及職務犯罪預防廳等部門合并，由中央垂直領導。

在地方層面上，重慶市已在按此思路整合政府反貪機構，檢察院下屬的瀆職侵權檢察及職務犯罪預防兩個部門，聯合組建職務犯罪預防局，將反貪、反瀆合二為一。

“關鍵在于‘大赦之后，”何家弘強調，“中央要制訂與官員財產申報制度相配套的多種措施，以保證官員財產申報制度能夠得到嚴格而有效的實施。”

編輯 袁凌 美編 黃靜