廣東“全方位”行政改革

羅科

在重慶轟轟烈烈地一手推紅色浪潮，一手打黑惡勢力的千里之外，廣東省8個地級市區正悄悄以立體方式加速“會戰”行政改革。

珠海借鑒香港模式

9月中旬，廣東珠海市委一位副秘書長行色匆匆來到北京。今年以來，珠海已相繼發生了幾起企業工人上規模罷工事件，這位副秘書長找到中央黨校和清華大學的教授，委托提供對珠海社會管理綜合改革的專家建議，并邀請赴珠海講解如何改革社會管理。

珠海在中央黨校借助的專家是中央黨校政研室副主任周天勇。“現在方案還剛開始做，沒形成框架。”周天勇對《鳳凰周刊》記者表示。

就在這位副秘書長北京之行前的9月8日至11日，珠海市常務副市長何寧卡與市8部門負責人連續3天一審了市編辦牽頭的《珠海市深化行政管理體制改革框架方案》、市公安局牽頭的《珠海市社會公共安全管理改革實施方案》、市勞動保障局牽頭的《關于推進我市社會基礎保障管理體制改革的實施方案》。

“我們借鑒的方向就是香港的社會管理模式。”珠海一位官員說。據了解，汪洋在聽了珠海市委書記甘霖的《借鑒香港經驗，加快推進社會管理體制改革》報告后，要求抓緊試驗，給全省探路。

記者了解到，珠海方面意圖通過社區民主自治和培育社會組織，政府逐步轉移社會組織通過自律能夠解決的職能。從而實現一種治安管理與城市管理、市場管理、行業管理等有機結合的新模式。

但這個珠海市開展的社會管理綜合改革試點，不是自下而上產生，而只是廣東省整盤棋中的一個棋子。

今年上半年，廣東省深圳、珠海、順德、廣州、中山、江門、東莞、佛山，各自領受了先行先試的行政體制改革重點。進入10月，各改革實施方案基本出爐。

深圳、順德“扁平管理”

最先破冰并引起社會關注的是深圳“大部制”改革。

這是一個看似合并同類項，實則觸及官員利益的改革。7月，深圳一次性削減15個政府工作部門，占機構總數的1/3。取消、調整、轉移284項職責及行政審批事項，減少內設、下設及派出機構151個，減少領導職數394個。改革后，100多項行政職能和事項要向社會轉移或委托。

7月20日，為給社會組織松綁放行，民政部與深圳簽訂協議，準予深圳社會組織直接向民政部門申請登記制度，不再需要雙重登記。即使要成立一個全國性的行業協會，也不需要到國家部委登記，深圳即可審批。“這些在全國都是唯一的。”中國行業協會商會網專家委員會主任張經說。

同是“大部制”改革，佛山市市長陳云賢認為，深圳模式著眼于政府職能，順德改革特點是黨政聯動，“在一定程度上來說，它（順德）是更加全面、更加深刻的”。

9月14日，省委書記汪洋批示同意順德行政體制改革方案。此前6月和8月，汪洋已兩次聽取了順德機構改革方案的匯報。

根據最終方案，順德區政府辦公室與區委辦公室等數個機構合署辦公。順德黨政機構由41個精簡到16個縮減了60%。順德區增設區政府政務委員。與區委常委、副區長一起兼任16個大部門的首長，并參加區聯席會議決策。聯席會議的決策直接由16個大部門落實執行，形成“聯席會議一部門一業務科室”的決策、執行機制，減少原來的副區長（區委常委）分管和秘書長協調兩個環節實現扁平化管理。

順德機構改革計劃于10月底前基本完成。

深圳和順德都是省委書記汪洋試點大部制改革的要地。順德區主要領導日前對外稱，在8月份的匯報會中點明，順德機構改革代表縣級城市，深圳則代表大城市，“如果搞成功了，將推動廣東省下一步的改革，對全國都有意義”。

東莞、佛山“縱向調整”

廣東很多街鎮經濟實力強勁，人口規模上百萬，但公共服務體制依然是延存適合十幾萬人的村鎮模式。鎮一級級別偏低、權力偏小、責任偏多，“人大衣小”矛盾突出。

目前，東莞實行市管鎮制度，共32個鎮街，市鎮之間沒有縣這層行政級別。從外部形狀看，東莞各鎮已具城市模樣，但各鎮沒有預算權，大部分稅收直接上市里，教育、醫療等建設由市安排投入。眾多公共服務部門直接在鎮級設分支機構，垂直管理，不受鎮有效約束，工作形不成合力。投資100萬元以上的項目要由市里招投標，鎮級無權過問。

汪洋7月14日在《經濟內參》上批示，要求東莞、佛山各選擇一兩個鎮擴權試點。隨后，東莞敲定石龍和塘廈作為試點，佛山選擇順德的容桂街道和南海的獅山鎮試點。目前東莞給鎮以縣級經濟社會權力的試點方案已經制訂，但并未公布。

中山大學教授林江表示，東莞擴權強鎮的試點重心將是下放城鎮建設的規劃權、財權、事權。

“人大衣小”問題也存在于縣區級。目前，順德作為佛山經濟實力最強的區，城市建設卻嚴重滯后，原因是2003年順德撤市并區后，土地開發權和規劃權上收佛山，連續6年，順德無法安排規劃編制經費。

2009年8月17日，佛山的順德區被廣東省委批；佳獲得經濟、社會和文化地級市行政權限。廣州設計“協商民主”

廣州是政治重鎮，具有革命傳統。汪洋要求廣東在全國率先制定《政治協商規程》和《辦理政協提案規程》（下稱《規程》），這個任務落在了廣州身上。

經過廣州市政協組織專門人員半年的緊張工作，數易其稿，并提交廣州市委常委會討論通過后，《規程》呈到汪洋案頭。

汪洋在2009年8月13日對《規程》的批示是：“感覺《規程》總體是成熟的，可以在廣州試行。如試行順利，明年下半年適當的時候向全省推廣。”

9月3日，中共廣州市委率先在全國出臺《中共廣州市委政治協商規程（試行）》。一場與西方選舉式民主相對的中國協商式民主制嘗試在廣州隱現。

《規程》“是著眼于變政策性協商為制度性協商”，廣州市政協主席朱振中如是點評。

《規程》的突破，一是首次列出必須政治協商的十項內容，包括“中共廣州市代表大會和委員會的重要文件”、“本市經濟社會發展的中長期規劃”、“本市有關城鄉建設的總體規劃和行政區劃的重大調整”等。

接著是統一政治協商的五個程序：制定協商計劃，做好協商準備，開展政治協商，匯總協商成果，協商成果辦理與反饋。

最后規定協商是相關事項提交決策的先決條件。“需要進行協商的內容，未經協商的，原則上不提交市委決策、市人大常委會表決通過、市政府實施。”

中山創新審批方式

中山市的改革重點是行政審批制度改革與創新。國家行政學院教授汪玉凱認為審批制改革是行政體制核裂變的切入點。

中山市開展創新審批方式改革試點早在國務院批復的《珠江三角洲改革發展綱要》中就被明確。此外中山市還要試行告知承諾制，率先在珠江三角洲地區實行審批管理“零收費”制度，

之后，今年6月，廣東省讓江門市、佛山市也加入創新審批方式改革的試點。

中山市已經經過了四輪審批改革，目前，中山行政審批事項從原來的1404項削減到463項，減幅達到75.8%，在保留的事項中，屬于國家設定的占79.6%，屬省設定的占20.4%，市一級設定的事項全部取消。

“行政審批制度在市這一級再往前改，已經很難有空間了。”廣東發改委一位人士直言。

“撒米效應”

目前，深圳、順德的橫向精兵簡政操作性強、動作明顯；珠海社會管理模式改革經驗少，旦有序推進；東莞、佛山縱向行政層級變局尚未進入實施階段；廣州民主法治試點有待細化和實踐：中山、江門審批制度創新仰賴更大環境突破。

“廣東如何改革布局，自汪洋書記上任以來是有著一盤棋的。”廣東省人大常委會一位官員表示。

“讓這么多地級市先行先試各有特色的行政體制改革，旨在形成撤米效應。”中山市發展改革局副局長丁凱說，一把米撒到湖里，可能很多米直接落入湖底了，但總有幾顆米能夠誘住魚，即使一小部分先行先試成功，那也就能在全國形成很大示范效應。

這是一盤需集中精力的棋，但在下這盤棋過程中，發生了三件意想不到的事情，而使棋局一度在外界看來變得隱晦、遲滯，“一個是汶川地震，第二個是席卷全球的金融危機，第三個是廣東系列高官落馬。”上述廣東省人大官員說。

現在，步子再次回到原來軌道上“各市試點，省里對進程要求是一年開好局，4年大發展，10年大跨越。”丁凱說。

編輯 王何畏 美編 黃靜

廣東先行先試行政改革，有望為全國提供借鑒。圖為正在修建中的廣州2010年亞運會場館。