《海洋基本法》年內起草完畢

王騫

2009年末，中國《海洋基本法》將完成起草。參與這項工作的中國海洋大學法政學院教授馬英杰稱，她受中國國家海洋局法規司的委托起草此法。

上世紀90年代以來，中國已通過10余部海洋法律法規，對中國的領海主權作了大致規定。但據海洋局海洋發展戰略研究所編寫的《中國海洋發展報告2009》所示，除了渤海作為中國的內海不存在海洋爭端外，在黃海、東海和南海，中國與韓國、日本、菲律賓、越南等鄰國均存在海域劃界、島礁主權歸屬或資源爭議。其中，中國僅與越南進行了北部灣的海域劃界。

這些爭端有歷史原因，也是國際政治力量角逐的結果。近年一些東南亞國家，通過立法來確定和中國有爭議的領海。9月22日，全國人大常委會法工委副主任信春鷹公開表示，中國已經關注到這些國家的作法，也在針對這些問題進行研究。她并未對此作進一步解釋，媒體將之視為全國人大首次對海上領土爭端立法進行回應。

但國內南海問題及海洋法方面學者表示，中國目前并無專門的“宣傳海域主權”的立法行動，因為一國立法只能解決國內問題，但爭端屬于國家間的問題，弄不好會引發鄰國抗議，無助解決矛盾。這些學者認為，全國人大研究的結果無外乎三種：外交途徑、軍事解決和國家法庭裁決。這也是國際社會一直以來解決此類爭端的通常選擇，一些國家即使對此進行立法了，其宣示意義遠大于實際作用。

不過，另—方面，中國學界、政界對于出臺中國的《海洋基本法》則呼聲甚高。他們認為，這部法律如果出臺，對“確立中國是一個海洋國家的法律地位，將建設海洋強國的政策提升為國家意志，對于保全、維護中國的海洋資源和海洋空間具有重要而深遠的意義”。

國際上，《海洋基本法》素有“海洋憲法”或“海洋憲章”之稱，馬英杰表示，中國海洋法律體系也將因此愈加完備。

《海洋基本法》草案

《海洋基本法》并不是對外宣示具體海域主權，而是對內約定維護一國海洋權益的戰略性海洋政策。馬英杰透露，她在草案中就此提出了四項原則性意見：

首先，國家設立海洋綜合委員會。她認為，綜合委員會應位于各部委之上，人數可以有限，但有實際管轄權，負責海洋規劃和海洋政策的制定等。目前，世界多國均成立了綜合性海洋管理部門，以適應新的海洋政策：如韓國在1996年成立海洋部，將由13個部、3個廳分散管理的涉海業務統歸海洋部集中管理;2000年后，加拿大成立了海洋漁業部;荷蘭和巴西成立了部門間海洋委員會;越南成立國家海洋事務協調委員會等。

其次，建立海洋綜合執法隊伍。美國有海岸警衛隊，是世界上力量最強大的海上執法隊伍之一，馬英杰建議中國也應考慮建立類似隊伍。

第三，積極參與國際海洋事務、海洋組織。她認為這樣中國才能獲得一定的話語權。

第四，建立強大的海洋軍事力量。不少海洋法律界人士均認為，當解決海洋領土爭端再無其他有效手段時，戰爭就是必須的選擇。“這些都是原則性的規定”，馬英杰說，作為基本法，不用作具體規定。

此外，《海洋基本法》還包括對海洋政策、海洋規劃、海洋綜合管理等政策、戰略方面的研究，但具體出臺日期尚未確定。按國家海洋局的規劃，馬英杰在2009年末遞交草案后，海洋局將草案遞交給全國人大，經過人大三次審讀和修改，方能生效。

出臺一部法律的過程通常都比較漫長，馬英杰參與起草的《海島保護法》經過6年的打磨，才于今年6月交給全國人大第一次審讀，何時生效還是未知數。

中國已有法律明確海洋領土主權

事實上，中華人民共和國從建國以來，就沒有放棄通過法律明確對海洋領土的主權。

1958年，中國發布《關于領海的聲明》，宣布中國領海寬度為12海里。1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）公布，對內水、領海、臨接海域、大陸架、專屬經濟區、公海的概念作了界定。其中領海為沿岸國陸地領土和內水，或島嶼以外延伸3-12海里的區域。專屬經濟區為領海往外延伸不超過200海里的區域。

《公約》1994年在世界生效，1996年在中國生效。此前，中國根據《公約》的法規，已于1992年出臺了《領海及毗鄰區法》，此后又出臺《專屬經濟區和大陸架法》、《海域使用管理法》、《港口法》、《漁業船舶檢驗條例》等10余部法律法規。馬英杰介紹說，根據這些主張，中國應獲得近300萬平方公里的管轄海域。

但“要真正得到這300萬平方公里的管轄海域卻是很艱難的”，馬英杰說，日本、韓國、朝鮮、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、文萊、越南，與中國海上相鄰或相向的這8個國家，都與中國有海洋爭端。中國專屬經濟區中有三分之一，是周邊國家也聲稱擁有主權權利的水域。

具體而言，在黃海北部，中國需與朝鮮劃定各自的領海、專屬經濟區和大陸架邊界，在黃海南部與韓國進行專屬經濟區和大陸架劃界;在東海需同韓國和日本進行專屬經濟區和大陸架劃界;在南海，需與菲律賓、文萊、馬來西亞、印度尼西亞和越南進行專屬經濟區和大陸架劃界。

剛遞交人大審讀的《海島保護法》，名義上是關于海島生態的保護，但“保護”的前提是我們擁有主權。中國社會科學院南海問題專家李國強表示，按照《聯合國海洋法公約》，無論是有居民海島還是無居民海島，都要擁有主權才能管理保護，中國的南海等海域許多是無人島嶼，如果國家立法對這些島嶼給予保護，本身就是維護主權的一個動作。

鄰國的立法進度

雖然在國內學者看來，海洋領土主權問題不是通過立法能夠徹底解決的，但近年來，菲律賓、日本兩國出現通過立法來爭奪兩國爭端區域的行為，引發了中國強烈的外交抗議。

2009年3月，菲律賓總統阿羅約正式簽署《領海基線法》，將中國宣布所屬的南海部分島嶼和黃巖島劃入菲律賓的領土。

中國外交部對此公開抗議。中國方面認為，上世紀90年代之前，菲律賓對中國擁有黃巖島的主權從未提出過異議，當時黃巖島實際處在美國的控制下。1992年美國從菲律賓撤軍，1994年《聯合國海洋法公約》生效后，菲律賓即提出黃巖島在其200海里專屬經濟區內，宣稱擁有主權。

目前，這個島嶼的周邊水域在菲律賓的控制內。中菲兩國關于黃巖島的主權之爭，至今沒有結果。馬英杰表示，菲律賓曾尋求國際法庭來解決這個爭端，但主權爭議案件不在國際法庭的受理范圍內，按照《公約》規定，這類爭端應由爭議兩國協商解決。

2007年4月，日本先后通過《海洋基本法》、《海洋建筑物安全水域設定法》。日本自民黨海洋政策特別委員長武見敬三表示，擬定《海洋基本法》的初衷是因為日本正面臨海洋的歷史性國難，要解決這個問題，必須有計劃地制定國家海洋政策，完備行政體制，實施短中長期海洋戰略。

而《海洋建筑物安全水域設定法》，在中國學界看來，完全是針對中國而制定。中日兩國對大陸架劃界一直存在嚴重分歧，中國認為應該按照《公約》規定按照大陸架自然延伸原則，獲取約200海里的大陸架區域。但中日兩國海岸寬度不超過400海里，兩國如果都按此原則劃分，所屬大陸架會出現重疊，于是日本主張按照中間線原則劃分，在通過該法律后，日本便開始“依法”在中間線日方一側進行油氣開采作業，牽制中國的專屬經濟區及中國對大陸架的主張。

目前，對爭議區域，中國大體都主張采用“擱置爭議，共同開發”的外交途徑來解決。多名學者提醒記者注意，僅通過國內立法途徑的確是無法解決爭議問題的，況且《公約》本身還有許多顧及不到的問題。

馬英杰以美國軍艦經常在中國南海專屬經濟區進行測量為例：美國的目的是為了監控中國潛艇走向，而《公約》規定，在各國的專屬經濟區內，他國享有對人類有利的科研活動的自由，卻沒有同時禁止危害所屬國安全的科研活動，所以中美雙方對這種行為的合法性一直爭議不休。

今年以來，中國數次派出退役軍艦轉成的漁政船，在南海巡邏，以加強對專屬經濟區的管理權。馬英杰說：“一個國家政治、軍事實力，真正決定了這個國家是否有能力保障領土主權。”

編輯 涂艷 美編 黃靜

國面對越來越多的非法捕撈及其它毫無根據的領土主張，越來越需要增加漁政船巡邏，以保護中國的權利與利益。