縣級(jí)政改試驗(yàn)正當(dāng)其時(shí)

辛宇

2008年12月，胡錦濤總書記在紀(jì)念黨的十一屆三中全會(huì)召開30周年大會(huì)上發(fā)表講話時(shí)，以前所未有的警語提示全黨：“我們深刻認(rèn)識(shí)到，黨的先進(jìn)性和黨的執(zhí)政地位都不是一勞永逸、一成不變的，過去先進(jìn)不等于現(xiàn)在先進(jìn)，現(xiàn)在先進(jìn)不等于永遠(yuǎn)先進(jìn)；過去擁有不等于現(xiàn)在擁有，現(xiàn)在擁有不等于永遠(yuǎn)擁有。”

在世界正處在大發(fā)展大變革大調(diào)整時(shí)期時(shí)，9月下旬，中共十七屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，全會(huì)對(duì)當(dāng)前矛盾的認(rèn)識(shí)也使用了從未有過的重語。

而盡快建立縣級(jí)政治體制改革試驗(yàn)區(qū)，已經(jīng)成為解決當(dāng)前主要矛盾的當(dāng)務(wù)之急。

特區(qū)失語

如果說，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的大面積推廣和大范圍成功，直接得益于深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)和10多個(gè)沿海開放城市；那么，我們這些年政治體制改革的滯后，也多由于始終沒有建立政治體制改革的特區(qū)或綜合試驗(yàn)區(qū)。

30年前的改革開放，是靠危機(jī)推動(dòng)的。因此，一開始就面對(duì)爭(zhēng)議，面臨風(fēng)險(xiǎn)。首先提議創(chuàng)辦深圳等4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革總設(shè)計(jì)師鄧小平，于深圳特區(qū)創(chuàng)立第五年之際來到深圳，在眼見為實(shí)的情況下，也不輕易表態(tài)。他離開深圳的第四天，于廣州在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的再三懇求下，才提筆寫下“深圳的發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)證明，我們建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策是正確的”這樣一段話。

30年改革開放，走的是“突破在地方，規(guī)范在中央”之路：中央賦權(quán)于特區(qū)，特區(qū)敢闖殺血路，風(fēng)險(xiǎn)過后收效益，拷貝成功大面積。可以說，沒有特區(qū)的試驗(yàn)，沒有特區(qū)的成功，就沒有特色理論的成熟，就沒有中國(guó)特色社會(huì)主義。

但是，深圳特區(qū)在經(jīng)濟(jì)體制改革取得一定成績(jī)后，并未能及時(shí)深化政治體制改革。10多年前，就有不少人尖銳指出，深圳特區(qū)敢搶跑而不會(huì)領(lǐng)跑，有經(jīng)濟(jì)建樓速度而無政治改革深度，自任仲夷后，深圳經(jīng)改、政改“一手硬，一手軟”現(xiàn)象未見有更多的改觀。以這些年的輿論監(jiān)督為例，名為“改革排頭兵”的深圳幾乎處處失語，出現(xiàn)市長(zhǎng)許宗衡的腐敗落馬，也就不足為奇了。

盡快建立縣級(jí)政治體制改革試驗(yàn)區(qū)，已經(jīng)是深化改革的當(dāng)務(wù)之急。

黨內(nèi)民主框架

政治體制改革并非一定要以行政管理體制改革作為突破口。無論是大部制改革還是調(diào)整省、市、縣三級(jí)政府的層級(jí)權(quán)限，均不足以解決縣域發(fā)展需要與縣級(jí)政府權(quán)限不足的矛盾。

我國(guó)七大綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，其改革試驗(yàn)主要集中在行政權(quán)范圍內(nèi)，不足以解決政治權(quán)力結(jié)構(gòu)缺陷帶來的問題，且其并非在縣域范疇內(nèi)進(jìn)行，不具備普遍性。

政治體制改革應(yīng)遵循黨內(nèi)民主先行的原則，選擇縣級(jí)黨委進(jìn)行黨委領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，即對(duì)縣這一級(jí)進(jìn)行改革黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)。

首先，由該縣的黨代會(huì)選舉產(chǎn)生黨內(nèi)的三個(gè)委員會(huì)（黨內(nèi)原有的縣處級(jí)職數(shù)可不必增加）。一是縣委會(huì)（黨內(nèi)決策機(jī)關(guān)），由15～21人組成，實(shí)行委員會(huì)制，縣委書記是會(huì)議的召集人也是縣委會(huì)成員中唯一的縣處級(jí)干部，但他的一票與其他委員的一票無異。因此，這時(shí)的縣委書記，也就真正具備了兼任縣人大主任的基本條件。二是執(zhí)委會(huì)（黨內(nèi)執(zhí)行機(jī)關(guān)），由5～7人組成，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由現(xiàn)任的縣委專職副書記擔(dān)任執(zhí)委會(huì)書記，成員包括組織部長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)、統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、縣委辦公室主任。三是監(jiān)委會(huì)（黨內(nèi)監(jiān)察機(jī)關(guān)），由5～7人組成，實(shí)行委員會(huì)制，縣紀(jì)委書記改稱監(jiān)委會(huì)書記。

其次，黨代會(huì)閉會(huì)期間，由縣委會(huì)代行其職權(quán)，縣執(zhí)委會(huì)和縣監(jiān)委會(huì)向縣委會(huì)報(bào)告工作，并接受其監(jiān)督。

最后，縣監(jiān)委可以對(duì)黨內(nèi)專門的執(zhí)行機(jī)關(guān)——縣執(zhí)委進(jìn)行到位并有效的監(jiān)督，同樣縣執(zhí)委也可對(duì)黨內(nèi)專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)——縣監(jiān)委進(jìn)行到位、有效的制衡。

在縣級(jí)黨委進(jìn)行改革黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)，既符合黨的十六大、十七大提出的擴(kuò)大在市縣開展黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的要求，也能有效推進(jìn)黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)工作。

但黨代會(huì)常任制不能蛻變?yōu)辄h代表常任制，也不能長(zhǎng)期止步于黨代表任期制。前者除了費(fèi)錢，難有進(jìn)展；后者除了耗時(shí)，難有成效。從1956年黨的八大就開始的黨代會(huì)常任制，迄今已過半個(gè)世紀(jì)，即使從1988年中組部在全國(guó)選擇的12個(gè)試點(diǎn)縣市算起，也有21年。經(jīng)歷如此長(zhǎng)的時(shí)間，黨代會(huì)常任制卻沒有實(shí)質(zhì)性的突破，關(guān)鍵就在于既沒想到要建立一個(gè)“黨內(nèi)的國(guó)會(huì)”（毛澤東語），也沒想到要借助黨代會(huì)常任制真正解決黨內(nèi)權(quán)力過分集中這一“總病根”（鄧小平語）。

要鼓勵(lì)各地的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)進(jìn)行有效突破。如改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，改革選舉方式，改革輿論監(jiān)督，改革問責(zé)制度等，既可以是單項(xiàng)改革的突破，也可以是綜合改革的突破。

不過改革路徑試點(diǎn)難度大。一是由于縣委沒能先行改革，自身建設(shè)和公信力將難以及時(shí)得到提高；二是通過人民民主來推動(dòng)黨內(nèi)民主，這種被動(dòng)式的路徑選擇，將挑戰(zhàn)縣級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)能力；三是黨政一體，交叉任職，將加劇黨政不分和以黨代政的現(xiàn)象。

黨的十一屆三中全會(huì)對(duì)30年改革開放的影響力，功績(jī)有三：一是對(duì)黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行了分解，重建中央紀(jì)委（集體分權(quán)）；二是在黨的生活和國(guó)家政治生活中加強(qiáng)了民主（個(gè)人限權(quán)）；三是實(shí)現(xiàn)了全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移。很多人只從工作層面解讀，因而對(duì)前兩大功績(jī)?cè)u(píng)價(jià)嚴(yán)重不足。其實(shí)30年來，我們一直受惠于前兩項(xiàng)重大改革舉措。當(dāng)前存在的突出問題，也正在于沒有及時(shí)深化前兩項(xiàng)改革。所以，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，主要是黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革應(yīng)當(dāng)通過縣這一級(jí)的試點(diǎn)先行。在此基礎(chǔ)上，再推進(jìn)行政管理體制改革，則會(huì)事半而功倍。否則，將欲速而不達(dá)。

政改“三分”

我國(guó)政治體制改革，可用“三分”來概括：

第一步，黨內(nèi)分權(quán)。主要是改革黨內(nèi)沿襲已久的“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制，分設(shè)承擔(dān)決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能的三個(gè)委員會(huì)，從分解權(quán)力人手，使黨內(nèi)民主能夠依靠權(quán)力結(jié)構(gòu)合理而存在，并能夠依靠權(quán)力配置科學(xué)而發(fā)展。

第二步，黨政分工。主要是改革“黨政不分”、“以黨代政”的現(xiàn)象，從不交叉設(shè)置機(jī)構(gòu)、不交叉任職入手，使黨委工作與政府工作有較為明確的分解。

第三步，黨政分開。主要是黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)要聚精會(huì)神管黨，切實(shí)加強(qiáng)黨的政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)；并通過推薦黨的重要干部參與政府選舉，在政府中發(fā)揮重要作用，全力以赴抓好施政，把向黨負(fù)責(zé)和向人民群眾負(fù)責(zé)的一致性落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府、有限政府、廉價(jià)政府的目標(biāo)。（作者系知名反腐專家）

編輯 王何畏 美編 黃靜