“中國式申遺”后遺癥

丁永勛 霍慶濤

在成功申遺兩年之后，“一朝聞名天下知”的黔南小縣荔波，再次成為目光聚集的焦點。不過這一次，是因為申遺而背上的2億多元巨債，以及隨后10年仍需投入的6.3億多元后續投資。

申遺制造財政黑洞

2007年6月27日，由云南石林、貴州荔波和重慶武隆捆綁申報的“中國南方喀斯特”世界自然遺產項目，順利通過第31屆世界遺產大會表決，成為中國第六個世界自然遺產地。

貴州荔波世界自然遺產地。

荔波遺產地主要包括茂蘭國家級自然保護區和荔波樟江國家重點風景名勝區中的大、小七孔景區，面積73016公頃，占中國南方喀斯特世界自然遺產總面積的50%。景區內茂林修竹，山水田園，飛瀑奇洞一應俱全，其中的小七孔景區秀麗奇艷，人稱“超級盆景”。在攝影者的鏡頭中，隨手拍下的風景都是一幅絕好的山水畫。

“這里是世界同緯度上最后一塊綠寶石。”聯合國教科文組織專家學者實地考察后給出這樣的評價。荔波得天獨厚的資源條件，成為荔波申報世界自然遺產的堅實基礎。

雖然如此，為爭取這“三分之一”的遺產地資格，歷經項目報出、環境整治、考察評估、補充資料、投票表決的“五大戰役”，荔波整整奮斗了12年。

據荔波縣縣長陳稠彪介紹，這其中投入最大和吃力最多的，是所謂“環境整治”工程，財政背上的巨額債務，也是由來于此。

為準備申遺，荔波投入大量資金對縣城及保護區進行綜合整治和改造：在保護區內退耕還林、還草，遷移保護區內居民；撤除保護區內4個梯級發電站，關閉9個高耗能、高污染企業。據統計，僅2006年以來，荔波縣直接投入世界自然遺產地申報和整治經費就達5.47億元人民幣，關閉或撤除煤礦、冶煉和電力等企業年減少稅費收入1500萬元。這對一個“吃財政飯”的邊遠小縣來說，早已顯得力不從心。

一系列的綜合整治，不僅減少了財政收入，還讓政府背上了沉重的債務。陳稠彪介紹說，當初為了解決遺產地申報及整治所需經費，除省、州、縣財政投入，部分施工企業墊付資金外，荔波縣政府還通過銀行舉借籌集。到2008年年底，銀行貸款1.7億元。另外尚欠施工單位工程款8000多萬元。此外還有向省財政廳借地方國債轉貸資金及銀行貸款650萬元，用于環景區公路建設。

荔波縣遺產管理辦公室主任陸興華介紹，根據荔波縣及貴州省有關部門制訂的《荔波世界自然遺產地保護總體規劃》，未來10年內荔波還需投入6.3億多元用于遺產地保護，其中近期（2010年前）投資2.26億元，這些投資以政府投入為主。

陸興華說，目前國家還沒有設立世界遺產地保護專項資金，遺產地目前的宣傳教育、管理人員培訓等費用都是國外一些機構捐贈的，沒有可持續保障。省財政從2009年到2015年每年預算安排1000萬元設立省級“世界自然遺產地（荔波）保護專項資金”，但與實際需求相差甚遠。

“中國式申遺”沖動

中國申遺，始于上世紀80年代中期，而由地方政府主導推動的“申遺熱”，則是21世紀以來這幾年的事兒。

大陸改革開放之初，被稱為“中國申遺第一人”的歷史地理學家侯仁之在美國講學，第一次聽說有個《保護世界文化和自然遺產公約》。1985年春，侯仁之聯合其他3位全國政協委員提交相關提案，同年11月，中國正式加入這一公約。1987年，中國政府正式向聯合國教科文組織提出了世遺申報項目。同年，故宮、周口店遺址、泰山、長城、秦始皇陵（及兵馬俑）和敦煌莫高窟6個項目成為世界遺產。

當時，人們對申遺的態度相當冷淡。當天乃至此后很長一段時間，中國首次申報就收獲6處世界遺產的消息，國內絕大多數媒體竟只字未提。

但是隨著時間的推移，世界遺產的號召力逐漸得到人們的認可，能夠列入世界遺產名錄對于一些急于開發本地旅游資源的省份來說，無形中增加了一條捷徑。而“世界遺產”這個光環，很快便轉換成經濟收益。

此前鮮為人知的平遙古城，1997年被列入世界文化遺產名錄后，次年門票收入從侶萬元躍至500多萬元，翻了近30倍；云南麗江在被列為世界文化遺產后，其旅游綜合收入達到13.44億元，占當地國民生產總值的50%。

申遺成功后，對荔波縣最直接的好處，是旅游收入的大幅增加。荔波縣永康鄉堯古村的村民覃春帥說：“我也不清楚申遺到底意味著什么，但是2007年后，來我們這游玩的越來越多了?！蹦且荒?，荔波共接待游客168萬人次，同比增長71.7%，實現旅游總收入3.26億元，同比增長83.52%；2008年游客量達204萬人次，綜合收入近5億元，是申遺成功前的五六倍之多。

一登龍門，身價倍增，世界遺產的巨大“票房”號召力讓各地方政府艷羨不已。2000年以來，我國申遺成果豐碩，目前，已有世界遺產38處（其中文化遺產27處，自然遺產7處，“雙遺產”4處）。一些地方項目在申遺成功后，隨之而來的巨大經濟收益和社會收益，讓世界遺產的吸引力越來越大，“申遺熱”由此產生。

世界遺產開平碉樓的保護負債沉重。

據不完全統計，目前全國有200多個項目有申遺意愿，其中列入國家文物局預備清單的項目就有100多個，這還不包括許多沒有進入清單，但仍在孜孜不倦努力的項目。由于世界遺產委員會修改了規則，每個國家每年最多申報兩項世界遺產（至少有一項是自然遺產）。據此推算，中國要完成現有項目的申報工作，至少要排隊100年。如此高漲的申遺熱潮被稱為“中國式申遺”。

以今年的情況來說，作為2009年中國唯一的世界自然遺產申報項目，“中國丹霞”的申遺材料已通過審核，正式獲得提名。9月，申報地將迎來關鍵大考，接受世界自然保護聯盟專家實地考察評估。相關專家表示，“中國丹霞”雖然拿到了入場券，但離申遺成功還差很遠，最關鍵的一條是，“丹霞地貌”這一概念尚未獲得國際認可。

而“中國丹霞”項目的申報地，包括廣東丹霞山、湖南直山、貴州赤水、福建泰寧、江西龍虎山、浙江江郎山，達到了創紀錄的6個。為迎接考察，各地都花費不菲，浙江方巖景區所在的金華市和永康市，計劃拿出1億元進行景區改造，并計劃在3年內拿出10億元，用于景區內建設項目外遷；福建省和三明市、泰寧縣各級政府，已累計投入1.8億元。在動員群眾支持申遺上，各景區也做足聲勢。直山所在的湖南省新寧縣組織萬人簽名活動。福建泰寧更是進行全縣總動員，申遺被確定為“頭等大事”。

面對日漸逼仄的申遺通道，這樣的努力能否如愿以償還不得而知。而荔波的境遇表明，即便申遺成功，也未必是“穩賺不賠”的買賣。如貴州荔波一樣，我國的自然文化遺產大多分布在經濟欠發達地區，有利用“世遺名片”大搞開發的強烈愿望，同樣也面臨著荔波式的困境。申遺留下后遺癥，在近年成為世界遺產地的其他地區，也不同程度存在：

2008年11月，江門市政協提交的一份《關于將開平碉樓保護經費列入江門市財政預算》的建議顯示，世界遺產開平碉樓的保護負債沉重，前期為開平碉樓與村落申遺，共花了1.2億元，至今尚有2000多萬元環境整治工程款無法支付。

日前，重慶唯一的世界遺產大足石刻舉行調價聽證會，申請部門要求漲價的重要理由就是常年負債經營，已經影響到世界遺產保護工作。至2008年底，大足石刻方面已經欠債3380多萬元。

保護和開發，誰放第一位？

大躍進式的申遺，已經引起專家和有關部門的注意。國家文物局局長單霽翔已多次給“申遺熱”降溫：申遺只是一種較好的選擇，而絕非唯一選擇。要用理性和科學的態度對待申遺，端正申遺目的，無論是已經列入世界遺產名錄的，還是準備申遺的項目，都要加強保護。

對世界遺產“尋根追源”，按照1972年通過的《保護世界文化與自然遺產公約》，建立世界遺產名錄的目的在于，聯合全世界的力量，保護全球最珍貴遺產的真實性和完整性，使之世代傳承，永續利用。2004年6月，胡錦濤主席在寫給第28屆世界遺產委員會大會的致詞中鄭重承諾：“中國政府高度重視保護文化和自然遺產，……保證文化和自然遺產的充分保護和適度利用?！?/p>

對此，北京大學世界遺產研究中心主任謝凝高教授解讀說，不管在任何時代，世界遺產的保護都是發展和利用的前提，沒有保護就談不上發展和利用。比如印度，為保護泰姬陵，甚至閉門謝客。從來沒有見到哪個國家將世界遺產的性質界定成旅游資源。將遺產保護地變成經濟開發區，必然造成破壞性開發。

人稱當代“徐霞客”的謝凝高，是著名的世界遺產研究專家。在很多場合，他為世遺保護大聲疾呼：不要讓世界遺產變成“世界遺憾”，不能把世界遺產當作“搖錢樹”。謝凝高表示，世界遺產最重要的功能是其精神文化功能，申遺絕不是為了“拿張名片搞旅游”。

但“拿張名片搞旅游”，卻被一些地方政府發揮到了極致，也成了申遺的最大原動力。因此，奮力一搏的“拼申遺”，逐漸變味成了“拼經濟”和“拼政績”。申遺前后，往往伴隨著大拆大建，巨大的資金缺口也多源于此。對此，謝凝高教授表示，保護世界遺產當然需要資金投入，修路、整治都是必須的。但主要還不是資金問題，而是意識問題?！案F有窮的保護法，富有富的保護法?！?/p>

風景區內大建索道旋梯、修建豪華賓館和娛樂設施，過度的旅游開發和人為改造，已成為遺產保護的大敵。在遺產保護的真實性和完整性上，聯合國相關組織的要求也相當嚴厲。因為破壞性的建設，我國的張家界武陵源、泰山、曲阜三孔、武當山等，都曾受到聯合國專家的警告和質詢。而質詢之后的整改，又是一輪新的拆建，同樣花費不菲。

保護與開發錯位，被專家總結為“重申報、輕管理，重開發、輕保護”。對此，謝凝高表示，保護與開發二者之間并無矛盾，這是一個很簡單的道理，不需要用什么復雜的理論來論證。如果讓遺產陷入保護和開發之間的矛盾，你能掙多少錢？賺多少年的錢？那就完全本末倒置了。遺產保護是要世世代代傳下去的，很多人在發財上動錯了腦筋，所以覺得二者矛盾。

謝凝高舉例說，目前世界遺產保護得較好的是黃龍、九寨溝、都江堰和蘇州園林等。像黃龍，在風景區內劃分不同功能區，現在已經做到了“溝外住，溝內游”，既保護了自然景觀又發展了地方經濟，形成了保護與旅游的良性循環，經營狀況也不差。

在謝凝高看來，世界遺產保護開發中的種種短視行為和逐利傾向，都與其主要歸地方政府管理有關。在地方政府中，又有文物、旅游、林業等不同部門的條塊分割。有的地方主要官員很好，就可以做得很好；有的地方政府官員做得不好，或者這一屆做得好的，換屆了那個人做得就不好了，就會出現種種問題。

而在美國、埃及等世界遺產豐富的國家，遺產地都由中央統一管理，以避免地方政府出于局部利益進行破壞性開發。因此，謝凝高長期呼吁，應設立國家遺產局，總管全國世界遺產。

謝凝高同時建議，盡快出臺《遺產法》，依法追究破壞行為的責任，同時成立專家委員會，參與遺產保護的決策。（實習生邱靖對此文亦有貢獻） 編輯 曉波 美編 黃靜