“省管縣”改革：不可“一刀切”

董　彥　何　晶　王　磊

編者按：

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》和2009年中央一號文件中確立的“省管縣(市)”體制改革的路徑，是一個引人注目的亮點。據統計，自1992年至今，全國已有20余個省份試行了省管縣。現在，“省管縣”的改革再次被推到幕前，這項觸及中國大多數地區經濟發展、財政體制、行政管理體制等諸多內容的改革路徑在逐漸變得清晰起來。

目前，“省管縣(市)”的改革路徑包括了兩個互相銜接的部分：一是在財政體制上推進“省管縣(市)”改革。財政體制上的改革突破，是向“省管縣”模式轉變最直接也最便捷的切入口；二是在有條件的省份，依法探索財政體制和行政體制統一的“省管縣(市)”改革，在逐漸摸索配合政治體制改革。

歸根到底，“省管縣”的改革涉及到利益的重新調整和權力的重新分配。從“市管縣”走向“省管縣”，能否實現帶動縣城經濟的發展，縮小城鄉差距的改革初衷?政府部門是否能夠承擔和面對所面臨的地區差異、利益分配和權力格局等帶來的一系列壓力和阻力?被脫去了一層權力的地級市又是否做好了準備?對此，本刊采訪了幾位專家和官員，將他們的看法一一集納陳列，供讀者參考。

在市管縣的體制下，市級機構實際上多起著上傳下達的功能。縣里要解決實際問題往往還要直接找省廳才能真正解決。而相應的省里的一些決定要經過市級才能落實到縣里，這里面就多了一個環節，不利于政令的順暢。

但省直管縣這種體制上的大手術，會牽涉到數以萬計官員的利益，其影響之巨是可想而知的。因此，省直管縣的改革應當是在具備條件的地方先進行改革嘗試，條件暫不具備的可以等條件具備后再試，不可一哄而上。同時，由于各省的經濟實力、地域面積、人口數量、社會關系等方面差別很大，面臨的問題也十分復雜，因此改革也不能“一刃切”。

我認為，“省管縣”的改革總體上分為三步：第一，日前各省的改革試點，即省主要對試點縣的財政進行直管，同時適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位。第二，市和縣分治，相互不再是上下級關系，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能有增有減，縣的職能合理擴充。第三，市進行改革。合理擴大市轄區，調整精簡機構和人員。總方向應當是撤銷傳統意義上的管縣的地級市(其級別可保留，但只負責管理城市本身)，省直管鼠

如果說，我們以往的所有改革都要考慮群眾的承受度，那么，“省管縣”這項改革所要進行的機構和人員的調整，將主要考驗地級市及官員的承受度。從改革試點的情況來看，這_層級還有不少疑問和困惑需要解決，在表面上不好對改革提出反對的意見，但心里可能還有些抵觸和失落感，在這方面還應做大量艱苦的工作。因此，“省管縣”要考慮比較穩妥的漸進式改革方案。

以前我們國家是通過中心城市的建設來加快城市化的進程，這對推動社會經濟發展有重要作用。但是隨著社會主義市場經濟的建立健全及政府職能的逐步轉變，原有的財政體制的一些不適應開始逐步顯現。對于“省管其而言，其主要內容是財政管理體制的轉變。現階段地方政府間的財權與事權并不完全相匹配，地方多級財政層級也相應地增加了財政成本，降低了財政管理的效率。從各方面來說，“省管縣”改革都是勢在必行。

在“省管縣”改革中，對于利益分配關系的變化而帶來的市與縣之間新的利益聯結關系，應該通過體制創新給省、市、縣、鄉四級地方財政一種合理的利益導向，使市對縣原有的帶動效應不會因為改革而弱化。不要因為缺少有效的監督約束機制而產生“一放就亂，一亂就收，一收就死”的惡性循環。

在改革中應該主要把握幾個方面的政策取向：一是財政體制的扁平化需要漸進地帶動行政體制的扁平化，貫徹分稅分級財政體制，這樣有利于政府精簡和政府職能的合理定位；二是在改革的初始起步階段，“省管縣”的試點工作往往都是在一些經濟條件比較好的縣中進行，給這些縣“松綁”來刺激經濟的發展；而在另一方面，對那些相對較貧困的縣也應給予關注，通過省級財政的轉移支付來滿足貧困縣的基本公共服務；三是在改革中應建立有效的約束機制。在由“市管縣”到“省管縣”的轉變過程中，必然對省級政府提出更高的要求，其中包括省對縣轉移支付的要求，合理指導縣域經濟發展以及監管的要求，避免地方政府在擴權或財政體制的變革過程中缺少合理的激勵機制而導致行為扭曲。