失業保險：要承重更要發力

何　晶

2009年的這個春天，似乎并沒有給目前的就業困境帶來多少的暖意。

受全球金融危機的影響，中國1.3億農民工中有15.3％左右失去了工作。

2009年，我國高校畢業生總量達到610萬。部分大學生也將面臨畢業即失業的窘境。

不少企業以降薪、放長假或減少加班時間和裁員等手段以降低企業生產成本。

失業保險因在這個風口浪尖上而備受關注，而其自身的問題、遭遇的困境也同時暴露出來。如果在這個當口能夠承受住壓力，積極解決問題走出困境，那么對于我國的失業保險來說，將是一個巨大的成長。

復雜原因造成尷尬局面

就像是隔著一層紗。一面是失業保險覆蓋面小、保障水平低。即使就業時參加了失業保險，失業后登記為失業人員，能夠切實享受到失業保險的人也比較少。據統計，2007年年末，全國參加失業保險人數為11645萬人，同期城鎮登記失業人數為830萬人，但全國領取失業保險金的人數僅為286萬人，僅占失業人數的三分之-。而另一面卻是失業保險基金的大量結余。有媒體數字稱，2007年末，全國失業保險基金累計結存979億元，到2008年9月，這個數字更是已高達1200億元。

“造成這種尷尬局面的原因是復雜的，”首都經濟貿易大學勞動和社會保障系主任呂學靜教授在接受本刊記者采訪時說，“原因之一，是由于我國統計失業的方式為登記失業率而不是國際通行的調查失業率，而登記失業率不能客觀反映失業的真實情況?！蹦壳拔覈谑I保險現行政策規定和執行上采用失業登記率，可能就會使一些本該領取失業保險金的人沒有領取，該進行失業登記的人沒有登記，被排除在失業保險的范圍之外。

“其次，由于失業保險基金的支出范圍在政策規定下口徑比較窄，使得大量資金結余。失業保險基金應該在保障生活、促進就業和預防失業這三個方面都發揮作用，這在日本、韓國、加拿大等國都有類似的規定。但目前我國失業保險基金在保障生活方面有一定的作用，但在促進就業和預防失業方面的功能就發揮得不夠?！?/p>

目前失業保險基金在促進就業的支出就只有兩項：職業介紹和職業培訓。北京市勞動和社會保障局就業處副處長張麗娜在接受本刊記者采訪時也表示：“在預防失業方面，失業保險金可支的項目基本沒有。”此外，“即使是在保障生活方面，2008年全國失業人員領到的失業保險金每月平均是387元，這個水平并不高。而在促進就業和預防失業方面的支出就更少了，這就產生了大量的結余?！?/p>

農民工，在失業保險的角落?

據統計，春節前因金融危機失業而在節后需要新就業的農村勞動力在2000萬人以上，這數量巨大的失業農民工群體能否得到失業保險的保障?

《失業保險條例》規定，城鎮企事業單位招用的農民合同制工人參加失業保險，但本人不繳納失業保險費。合同期滿不再續訂或提前解除勞動合同的，支付一次性生活補助。目前，我國農村勞動力外出務工的人數達上億規模，但是，2004年只有44萬農民工失業后領取了一次性生活補助。

在地震之后又遭遇金融危機，四川省的失業農民工更有其特殊性。在本刊記者采訪四川省勞動和社會保障廳相關負責人，問到目前遇到的最大困難是什么時，該負責人表示，雖然在地震災后，政府對四川社保方面的資金支持有所增加，“但是在資金方面還是有困難”。

四川省勞動和社會保障廳提供的數據顯示，截至2月13日，四川省返鄉農民工近400萬人。截至2008年12月末，四川省在本省內務工的農民工參加失業保險的數量為23.5萬人。

四川省勞動和社會保障廳失業保險處相關負責人還表示，目前四川省農民工參加失業保險的人數在低位徘徊，主要原因是大量在中小企業、城鎮私營企業等工作的農民工由于務工時間短，沒有達到享受失業保險待遇的繳費時限。社會保障部門將進一步加大失業保險擴面工作的力度，將農民工依法納入失業保險，并研究制定農民工參加失業保險的有效措施和辦法。

在有著大量外來農民工務工的北京，“目前農民工(包括本地、外地)和外地城鎮務工人員有將近60萬人，”北京市勞動和社會保障局就業處副處長張麗娜接受本刊記者采訪時說，“政府對農民工的失業保險沒有強制，是由單位和個人自愿參與，并沒有特別強制執行。這樣的確會出現一些單位為降低用人成本而不繳失業保險的情況。加之現在農民工的流動性很強，在統計和管理上的難度都很大?！薄皩τ谵r民工來說，他們之前沒有繳納過失業保險費用，就不能享受失業保險待遇。但是國務院可以出臺一些辦法，針對農民工失業，在進行失業登記之后，可以在失業保險基金中為失業農民工在職業介紹、職業培訓、提供勞動力市場信息等方面支付一定的費用等?！眳螌W靜教授表示。

激勵與監管，要雙管齊下

目前，我國失業保險的繳費是和勞動者的工資收入掛鉤的，按比例繳納保險費用。但失業保險金的發放則是與最低工資掛鉤，以前工資高的人也是按照最低工資60％～80％左右的標準發放。而對于企業來說，它也繳納了失業保險費用，但繳納這筆錢對于自身也許并沒有什么實際的好處。因此對個人和企業來說，收繳的激勵作用都不大。

本刊記者向幾位私營企業主了解其繳納失業保險的情況，在企業的方面來看，情況也都不盡相同。湖南省一位經營機械加工類企業的私營企業主對記者說：“目前我們只對長期簽約的員工上‘三險，因為我們用工人員的流動性非常大，因此對于時間比較短的我們一般就只上了工傷保險。”而且，“我們這里同一類型的企業大都是這樣的。”而浙江省一位從事包裝加工類的私營企業主則表示，他公司員工失業保險“都是按企業銷售收入的比例繳納的”。

對此，呂學靜教授表示，以后的發展應該將繳費和待遇給付統一起來，對個人來說，繳費和給付標準在一個思路上來進行。建議將失業保險金待遇在最低工資的70％～150％之間實行差別待遇。既提高了失業保險待遇，也有較好的激勵作用。對于企業，就可以像現在經濟危機時，在失業保險基金中支出一部分讓企業進行員工的崗位培訓、崗位補貼等等，減少裁員或不裁員，大家共渡難關，讓企業在困難的時候也能夠享受到繳納失業保險的好處。

我國目前在失業保險的監督機制方面，工作的重點應在于提高失業保險的立法層次?！澳壳拜^高的是《失業保險條例》，出現違法的情況也沒有辦法制裁，還不能上升到法律的層次，執行上也就缺乏一定的強制性。同時，我國目前在失業保險方面的專職人員、監督監察隊伍方面的缺口還比較大?！眳螌W靜教授表示。

促就業、防失業還大有可為

失業保險在保障基本生活、促進就業、預防失業方面都能發揮積極的作用。從國外的情況來看，失業保險基金的支出一般是60％用于保障失業者的基本生活，40％用于促進就業和預防失業。而我國目前失業保險基金的支出則主要是用于保障基本生活。金融危機下，中小企業面臨困境，國務院和各地社保部門都積極出臺了一系列相應的調控措施，幫助其抵御風險，穩定職工隊伍，防止規模性失業。但不得不指出，這些都是目前的應急措施，在現行制度中還沒有成為一種固定的應急機制。

張麗娜處長對本刊記者說：“就北京市目前的情況看，我們也感覺對于失業保險在預防失業方面的作用還應該進一步發揮。失業保險要保障生活、促進就業，同時還要預防失業，而目前在預防失業方面發揮的作用還比較欠缺，失業保險金可支的項目基本沒有。而如果能在企業裁員之前給與其補貼，減少失業，其實可以減少很多的后顧之憂?！?/p>

呂學靜教授也表示：“可以增加失業保險在促進就業的支出項目。為領取失業保險金的失業者提供職業培訓補貼、職業介紹補貼、社會保險補貼、工資補貼等多方面的支持，幫助他們提高就業能力，支持他們開展創業，通過重新就業實現最根本的生活保障。而對參保繳費達到一定期限的企業，則可以在其生產經營不景氣時，通過給予一定期限的工資補貼、培訓補貼等措施，鼓勵企業長期履行參保繳費義務，并在企業出現內部結構性調整時，不把職工推向社會。”