養老金還能漲多高？

周政華

劉水新們所面臨的養老金增量的困難，僅僅是國內社保問題的冰山一角。其背后隱藏的制度因素，是全國性社保制度的缺失

劉水新2009年的最大心愿，是退休金能像去年一樣再漲上100元。退休5年來，這位武鋼集團鄂鋼分公司前環衛工人的退休金幾乎翻了一番——達到了800元/月，這已經接近于當地城鎮居民的人均收入水平。

種種跡象表明，劉水新的心愿可能在不久之后變成現實。中國政府網上公布的國務院辦公廳解讀《政府工作報告》稱，今后三年，企業退休人員基本養老金，人均每年增長10%左右。

人力資源和社會保障部(以下簡稱“人保部”)勞動工資研究所研究員孫群義日前在接受《中國新聞周刊》采訪時稱，提高退休職工的收入，有利于從根本上啟動內需。他稱，未來三年，城鎮退休職工的基本養老金將會持續上調。

然而，當下養老金的上調空間，正在遭受多方擠壓——前景尚未不明朗的經濟形勢、不斷下滑的財政收入以及殘缺的社保制度，均對劉水新們的愿望，構成重重障礙。

養老金已連續4年上調

“大幅度提高社會保障水平”，是國務院總理溫家寶在3月5日《政府工作報告》中的承諾。這也是中國政府刺激內需所采取的一項重要措施。

社會保障體系，依《政府工作報告》和《預算報告》的界定，其主要內容是社會保險、社會救助、社會福利。教育、住房、醫療、就業等保障內容并未納入社會保障體系，其中醫療保險這一社會保險險種在《預算報告》中，被歸在單列的“醫療保障”項下。

社會保障體系中最為核心、占據經費大頭的是社會保險。社會保險主要是指城鎮職工養老保險。這一制度最初是在上世紀90年代為解決向市場經濟轉軌過程中，國企職工養老問題而引入的。目前，國內采用的是由國家、單位和個人共同負擔的、社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險模式。目前，國內養老金的統籌只到地市一級，養老金不可跨區域轉移。

來自人保部的最新統計數據顯示，截至2008年底，與劉水新一樣領取鎮基本養老保險金的退休職工總人數為5293萬人，他們的月人均基本養老金達到1080元。

自2005年以來，國務院已經連續4年上調企業職工退休人員的工資，以試圖縮小與公務員和事業單位退休人員的收入差距。人保部新聞發言人尹成基在2007年四季度新聞發布會上宣稱，到2010年，全國企業退休人員月人均養老金將超過1200元。但這一薪資水平仍不及2008年全國公務員退休金的一半。

兩會期間公布的《預算報告》顯示，2009年全國財政在社會保障方面支出將達7827.96億元，比2008年增長23%，增量投入為1468.72億元，將主要用于提高養老金待遇、補助少數養老統籌基金仍有缺口的地區。對比2008年執行數， 2009年社會保險基金補助、企業關閉破產補助、城市居民最低生活保障方面的增長幅度最大。

社保標準上調壓力增大

“養老金上調的幅度可能有限”，人保部勞動工資研究所研究員孫群義稱，中央的投入仍重點仍在“兩低”，即補助收入水平低、養老金水平低的地區，以及提高低保人群生活標準。孫群義表示，短期內，社保水平難以顯著提高。譬如，2009年中央財政擬投入社會保障的439億元增量資金，僅僅將城鎮和農村的低保水平，每月分別提高15元和10元。

盡管社保投入資金總額在增長，但其在財政支出的中的比重，并無顯著提高。

人保部數據顯示，目前，中央與地方的社保總額的投入比例約為4：6。在2009年的社保投入中，中央財政擬投入社會保障資金2930億元，比上年增長17.6%；地方財政擬投入4897.47億元(不含中央對地方稅收返還和轉移支付資金)，較2008年增長26.6%。

中央對社會保障的支出占中央財政支出比重，則出現明顯下滑趨勢。2009年這一比重僅為6.68%，低于2008年的7.04%的水平。就全國財政來看，2009年全國社會保障支出占全國財政支出比重，較去年僅提高0.11個百分點，幾近持平。

養老金上調的困難，主要來自當前銳減的財政收入。

3月底，包括經合組織、世行在內的多家國際機構紛紛將中國今年的GDP增長下調至6%?6.5%，盡管中國仍堅定地為“保八”而戰，但不容忽視的是，目前低迷的經濟形勢，也將波及到稅收。財政部最新統計顯示，2009年1月，全國財政收入較去年同期下降17%，其中中央本級財政收入驟降近3成，地方本級收入降幅較小，接近3%。

此外，總資產接近1.2萬億的全國社保基金的經營風險日增，也為未來養老金上調徒增壓力。全國社保基金理事會相關負責人在今年2月25日召開的全國社保基金理事會第三屆理事大會第二次會議上透露，由于2008年國內股票大幅下跌，導致全國社保基金股票資產從浮盈轉為浮虧，基金權益投資收益為負6.75%。

社保制度建設“摸著石頭過河”

劉水新們所面臨的養老金增量的困難，僅僅是國內社保問題的冰山一角。其背后隱藏的制度因素，是全國性社保制度的不足。

目前，中國仍有大約四分之三的居民尚未納入社保范圍。人保部數據顯示，到2008年底，全國參加城鎮職工基本養老保險的僅為2.19億人，全國參加城保的農民工2416萬人，只占在城鎮就業農民工的17%。另一方面，約有5000萬的公務員和事業單位工作人員，仍享受著計劃經濟模式下的、由財政支付的相對高額的退休金。

人保部工資研究所研究員孫群義將當前中國社保體制的亂象，歸結為三大不公現象：各地區及城鄉之間的不公平、各地區及城鄉之間不公平、不同所有制企業以及不同就業形式人員之間的不公平。

亂象之源，則在于社保體制改革的方向一直未能明確。具有改革指針意義的《社會保險法》立法已經耗時四年，仍未面世。

中國社會科學院拉丁美洲研究所所長鄭秉文認為，中國社保制度還處于未定型、未定性、未定局的階段，一切都在“摸黑”的不確定狀態中。參保人和參保單位的費率水平、個人待遇權益的明確預期、社會保險關系轉續等方面都無法明確規定。而公務員參保辦法、農村居民養老方案、社會保險基金投資運營體制、實現省級統籌的時間和步驟等等，這些大的方面也都無法確定。

全國人大常委、中國人民大學教授鄭功成在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，建立全國性社保體系的困難在于，決策層對健全社保體系尤其是如何健全社保體系存在分歧。首先是對社會保障存在模糊認識，不僅沒有將社保看作是促進發展和穩定的手段，而且簡單地視其為國家負擔與財政負擔；二是既得利益者不愿意讓此前沒有社保的國民參與分享，擔心這會攤薄他們現有的福利水平。

鄭功成認為，最近三年左右時間，將成為我國社會保障法制體系建設的最關鍵時期。在此期間，政府應通過構建覆蓋城鄉居民的最低生活保障制度、醫療保障制度與養老保障制度，初步實現全體人民能夠免除生存危機、疾病憂患和從制度上解除養老后顧之憂的民生保障目標。

此前的2007年，鄭功成曾組織400余名學者官員，歷時一年多，先后到河北、廣東、甘肅等11個省市調研并征求意見，推出了我國首份社會保障改革與發展戰略報告。鄭功成表示，當務之急，是要努力爭取兩大基礎性法律《社會保險法》《社會救助法》在2009、2010年先后出臺。