關于當前我國網吧產業政府管制問題的思考

魏　巍

我國改革開放三十年來市場經濟日益發展，在市場配置資源的市場經濟機制作用下，網吧產業得到了長足發展。中國的網吧在世界上數量最多、規模最大、設備最好，這是有目共睹的不爭事實。

但是，由于市場機制的自發性、盲目性和局限性的因素所致，網吧產業的市場失靈現象凸顯，企業追求利潤最大化與社會公眾的利益目標相沖突，市場經濟無法解決個人價值與社會價值取向的尖銳矛盾，表現為網吧違規經營容留未成年人進入、黑網吧泛濫和網吧公共安全存在著諸多隱患等問題。這種情況下就需要政府制定行政規制，采用政府管制的辦法管理和解決市場失靈問題。

我國網吧產業的政府管制與產業的發展如影隨行，規定著產業的發展方向和進程，影響著產業的組織形態和組織規模，決定著企業的進入與退出，興衰與成敗等產業經濟發展的重大問題。

在當前世界經濟衰退的嚴峻形勢下，為振興網吧產業的發展，解決產業長期以來贏利能力下降的深層次矛盾，我們有必要進一步正確認識和處理好網吧市場的發展與政府管制的關系，在追求市場效率和社會公平正義之間形成產業和諧與平衡發展的良好局面。

我國網吧產業政府管制歷程回顧

一般學者認為政府管制(政府監管)，指具有法律地位的、相對獨立的政府管制者(機構)，依照一定的法規對管制對象所采取的一系列行政管理與監督行為。政府管制一般包括經濟管制和社會管制兩個方面的內容。

經濟管制是政府通過行政立法、行政裁決和行政監察手段對市場微觀經濟運行的干預：社會管制是以保障消費者的安全，健康，防止災害為目的，對企業的服務質量以及伴隨著其提供的各種服務活動進行管制。簡潔地說：政府管制就是指政府相關部門根據法律法規采取的管理與監督措施，干預經濟活動與社會生活的行為。

我國網吧產業的政府管制可以分為非嚴格管制和嚴格管制兩個時期。非嚴格管制期(1996年11月～2002年5月)。在這一時期，“要想發、開網吧”，各類的民營資本看中了網吧行業。

投資回報率高、回收期短是這一時期網吧產業的發展特點，民營資本紛紛投入網吧行業，顯示出民營經濟的巨大活力和創造力。由于政府沒有設置市場準入門檻，網吧業無序發展，終于導致市場經濟弊端的火山噴發。

嚴格管制期(2002年6月～至今)。2002年6月16日(星期六、農歷端午節)凌晨2：40分，在北京學院路20號無證經營的藍極速網吧內。兩名未成年人惡意縱火，導致12人受傷、25人死亡，造成了極其惡劣的影響。自此，政府在全國范圍內拉開了嚴管網吧的序幕，我國的網吧產業進入了嚴格管制期。

筆者將我國中央政府對網吧產業在兩個管制時期的主要文件列表如下并進行簡要分析。

我國的網吧管制主管部門經歷了很大的變動。1998年主管部門是信息產業部。至2002年《通知》(文市發[2002]10號)文件確定：各級文化行政部門是網絡文化市場的主管部門。《條例》(國務院令第363號)第四條進一步明確規定：“縣級以上人民政府文化行政部門負責互聯網上網服務營業場所經營單位的設立審批，并負責對依法設立的互聯網上網服務營業場所經營單位經營活動的監督管理。”政府的網吧管制政策主要由文化部單獨或牽頭制定，國家工商局僅在2007年單獨出臺了治理黑網吧的政策。

從我國政府管制網吧的基本歷程看，這是一個不斷試錯和不斷深化的過程，后一項規定一定較前一項規定更加具體、更加完善。管制政策包括市場準入，營業管制和市場退出三項內容。

在當前世界經濟衰退的嚴峻形勢下，為振興網吧產業的發展，解決產業長期以來贏利能力下降的深層次矛盾，我們有必要進一步正確認識和處理好網吧市場的發展與政府管制的關系，在追求市場效率和社會公平正義之間形成產業和諧與平衡發展的良好局面。

市場準入

在非嚴格管制期，從沒有準入門檻到設置了較低的準入門檻，有安全運營等5項標準不高的規定。市場準入在嚴格管制期，自《條例》(國務院令第363號)始，設置了很高的，紛繁復雜的進入標準，按照《條例》規定審批時間至少要45個工作日。此后，網吧牌照的發放一直采取的是嚴標準、緊運行的機制。《網吧管理工作通知》(文市發[2008]25號)文規定：“對原有規劃數量與現實市場需要矛盾比較突出，且目前市場秩序較為規范、網吧接納未成年人現象得到有效遏制的地區，可修訂規劃。”這一新的舉措為網吧的市場準入帶來了希望。

營業管制

對網吧經營者的要求包括不得讓不滿18周歲的未成年進入，營業時間限制，一系列安全運營的規定，對上網消費者的身份證等有效證件登記、核對和保留60天的記錄，不得經營非網絡游戲等。

市場退出

對網吧經營者違規接納未成年人進入的最高行政處罰是吊銷《網絡文化經營許可證》，令其退出網吧行業。2007年2月，《加強網吧及網絡游戲管理工作的通知》(文市發[2007]10號)重申了[2004]38號的規定：對一次接納8名以上(含8名)未成年人或在規定營業時間以外接納未成年人的網吧，依法_吊銷《網絡文化經營許可證》。2008年7月，《網吧管理工作通知》(文市發[2008]25號)重申文市發[2007]10號規定，并進一步規定：對累計2次和3次接納未成年人的網吧，實施責令停業整頓或吊銷《網絡文化經營許可證》。

國家網吧管制政策有很多、很大的爭議，但有兩點是毋庸置疑的：一是國家堅定地支持網吧產業發展的政策不會改變。當“藍極速事件”爆發，網吧產業面臨著生存還是死亡，考驗著政府的執政能力的時候，政府做出了支持網吧產業生存和發展的重大決策，正如庹祖海司長指出：“在網吧是開還是停，是發展還是不發展的問題上，從中央到地方，近幾年都有很多不同的意見。有人主張全部取締，我們不同意，認為還是要趨利避害，加強管理，按中央的十六宇方針來管理。”二是政府保護未成年人健康成長的剛性政策不會改變。“凈化未成年人成長環境”，是政府追求社會公平與正義的必然選擇。

政府日趨嚴厲的網吧管制政策的實施收到了成效，近年來絕少再發生過惡性的、群發性的，幾人以上包括未成年人在內的死人傷人事件。網吧經營更加規范，為行業有序發展奠定了基礎。

我國網吧產業政府管制問題與分析

網吧管制政策是利益攸關者博弈后的產物。任何國家都不可能有很多時間、金錢和智力資源去無止境地爭論以達到制定最理想的政策目的。因此，需要我們評估政策實施過程中的問題，為下一個政策的制定提供更合理的依據。網吧產業管制政策的問題可概括如下。

市場準入問題

自2002年以來，網吧牌照的停止審批和禁限控制發放最具爭議。陳清泰指出：“政府深度的介入微觀經濟領域，削弱了對市場和環境監管的職能，同時又扭曲市場信號，誤導企業。”

提高市場準入門檻，嚴格限制網吧開辦條件是非常正確的，但是，停發網吧開業牌照的弊端卻是明顯的：一是在全國各地形成了炒賣網吧牌照的地下黑市。網吧牌照成為了有配額限制的稀缺資源。二是網吧牌照的禁限發放導致部門利益的追逐和權力尋租的腐敗問題。吳敬璉指出我們應建立“有限政府”，限制各級政府配置資源和干預企業微觀決策的權力。

停發網吧開業牌照的弊端卻是明顯的：

一是在全國各地形成了

炒賣網吧牌照的地下黑市。

網吧牌照成為了有配額限制的稀缺資源。

二是網吧牌照的禁限發放導致

部門利益的追逐和權力尋租的腐敗問題。

網吧運營問題

政府推行網吧連鎖化，集團化、規模化、專業化、品牌化的政策是要有利于管理、提升行業的發展水平和避免企業間的惡性競爭。但是，連鎖經營所帶來和產生的問題要比解決的問題多得多，這里的弊端和問題是值得深入探討的。

一是連鎖經營的強制實施，提高了網吧的運營成本，降低了網吧企業的利潤收入。由于經營規模的擴大和營業設備以及加盟費用的增加，在無法保證客源(網吧上座率低下)的情況下，降價成了網吧間的主要的競爭方式，網吧微利由此產生。二是規模連鎖經營的高投入，給網吧固定成本折舊和行業設備更新帶來了壓力，使得網吧成本回收期限人為的延長，不利于行業的投資和長期發展。三是全國各地的情況千差萬別，用一種剛性的經營模式代替多種經營方式不利于全行業的發展。

黑網吧屢禁不止問題

上表列出的一系列政策都把打擊和取締黑網吧作為重點內容來抓，也確實收到了很大的效果。但是，黑網吧就像是舀不干的水、撲不滅的火一樣頑強地孳生著。究其原因，這與我們的網吧政策過于剛性也有一定的關系。清華大學公共管理學院魏鳳春博士指出：“在有需求的情況下，地方政府部門過度管制必然導致黑網吧大量產生，政府的治理政策最終與其目標背道而馳。”黑網吧產生最根本的直接原因有四個一是在網吧市場供需不平衡、求大于供的情況下，對全國一億多流動人口中的網民來說，他們需要上網，比如在小城市、城鄉結合部。城市的遠郊區和農村集鎮中，他們要去網吧上網。這些地區也往往是管理的薄弱地區。二是在我國勞動力資源幾乎處于無限供給的狀態下，一些閑散勞動力不開黑網吧讓他干什么去呢?三是網吧準入場機制的問題，正規網吧的申辦手續煩雜，并且進門門檻太高。四是正規網吧守法經營的成本太高而黑網吧違法經營的成本過低。

政府管制政策采用專項治理的路徑效果有限問題

網吧違規經營，政府專項治理；再違規經營，繼續專項治理。這樣無止境地循環下去的運動式的治理模式，什么時候才能終結?政府這種管理網吧的內在邏輯和現實基礎是什么?陳潭指出：常態社會表征為制度規范、社會理性、政局穩定，常態社會的國家治理要求維護型公共政策及常規性的、程序化的公共管理。運動式的網吧專項治理沒有可持續發展和監控的動力機制，長時間運行問題和局限性來凸顯出來。我們不放棄專項治理的辦法，但是我們不能總用專項治理的方式管理網吧。我們還是應以科學的法律法規及其實施細則為依法行政的準則，實行網吧的常態和長效管理機制，讓守法經營者不必在惴惴不安的整治環境中度日。

開放網吧市場，用新增正規網吧打擊黑網吧。

這是解決黑網吧屢禁不止的最有效的，最根本的、最徹底的途徑。

開放網吧市場，這就是說要降低市場準入標準和門檻，

簡化新增網吧無論是單體網吧還是連鎖網吧的審批程序。

政府管制的多部門合作與協調困難問題

文化部雖是網吧管理的主管部門，但相關管理問題涉及了15個政府部門。網吧是一種特殊的以信息傳播介質(互聯網)為經營手段的網絡信息傳播的終端應用企業，它既是一個有形的企業，也是一個有別于有形市場企業的特殊的信息管理企業，所以管理部門較多與企業性質有關。

“多頭管理”需要歸口和專業化管理，但是弊端很多，政府各部門多重多層交叉執法、實際工作很難協調，導致行政執法成本很高。我們需要協調好各行政機關之間的“府際關系”，包括權力關系、職能關系、政策關系、監控關系、公務合作關系、法律關系等等。

解決我國網吧產業政府管制問題的原則與對策建議

政府管制的理想狀態或者說問題最少的情況應該是建設成了服務型政府。政府寓管理于服務之中，更好地為企業和社會公眾服務。這種理想狀態就是達到了市場追求效率，政府追求公平的雙重目標。網吧產業的政府管制目標既要追求公平又要兼顧效率。這樣的條件約束就要求政府不斷創新和提高政府管制水平，并考慮這樣兩個原則。

一個原則是政府管制要了解和適應市場經濟的規律和特點。企業是市場經濟的主體，市場在資源配置時發揮著重要的作用，政府管制的主要職能是市場監管和建立良好的市場經濟秩序。這樣市場管制的規則就需要政府從直接管制微觀市場轉變為間接調控市場。

一個原則是政府管制要制定超越利益集團的監管規則。這就給所有的企業以平等發展的機會，并創造了良好的發展氛圍，給企業營造了一個充滿了經濟活力的發展環境，企業就可以向著可持續發展的路子走下去。有了良好的發展環境，企業就有了提高創新能力和管理水平的條件，就可以探索多種經營和多種管理的模式。

針對網吧產業管制的突出的實際問題，筆者在本文中，向政府管理部門鄭重提出一個建議——就是開放網吧市場，用新增正規網吧打擊黑網吧。這是解決黑網吧屢禁不止的最有效的、最根本的，最徹底的途徑。開放網吧市場，這就是說要降低市場準入標準和門檻，簡化新增網吧無論是單體網吧還是連鎖網吧的審批程序。因為，政府信息化建設水平提高很快，我們有技術條件和能力縮短新網吧的審批時間。開放網吧市場，可以解決黑網吧所帶來的一系列問題。開放網吧市場可以解決嚴峻的就業形勢問題，為大量閑散勞動力解決就業崗位問題。開放網吧市場可以提高網吧產業的整體經營規模，提高產業的整體發展水平，進而提高網絡文化產業的整體經濟實力。我們在開放網吧市場的同時，制定、執行更為嚴格的營業管制、市場退出標準，這就是寬進嚴出。

政府提高管制能力的有效途徑是整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務水平。建立健全社會公示、社會聽證等制度，形成公民參與和管理公共事務的良好機制。開放網吧市場，政府管制開辟了新的解決問題的思路和途徑。