穩步推進黨內罷免或撤換制度建設

【摘 要】 在黨內實施罷免或撤換制度，是實行黨內民主，有效保障黨員民主權利，強化黨內監督，推進黨的制度建設和改革的一個重大創新和突破。實施黨內罷免或撤換制度要以黨規黨法為依據，堅持解放思想，與時俱進，開拓創新，吸收借鑒我國人民代表大會罷免制度的成功經驗，以改革的精神穩步推進黨內罷免或撤換制度建設。

【關鍵詞】 黨的制度建設；罷免或撤換制度；對策

在黨內實施罷免或撤換制度，是當前推進黨的制度建設和改革的關鍵環節，對發展黨內民主，保障黨員的民主權利，加強黨內監督必將起到積極的推動作用。在黨內實施罷免或撤換制度，不論是在理論上，還是在實踐上都需要探索和研究。本文結合黨內監督實際，就黨內實施罷免或撤換制度的重要性，存在的問題以及解決問題的對策作一些探討。

一、充分認識黨內實施罷免或撤換制度的重要性

黨內實施罷免或撤換制度，是中國共產黨實行黨內民主，有效保障黨員民主權利，強化黨內監督，推進黨的制度建設和改革的一個重大創新和突破。因此，黨內實施罷免撤換制度已經勢在必行。

1、實施黨內罷免或撤換制度是推進黨的制度建設和改革的關鍵環節

執政黨自身的制度改革是一項系統工程，改革的對象無疑是針對有缺陷、有弊端的黨的體制和制度。黨的體制和制度主要包括黨的執政體制、干部制度、決策體制、權力制度和監督體制。所謂執政黨自身的制度改革，主要包括這四項尚有缺陷、弊端的黨的體制和制度系統，就是我們通常所講的黨的領導體制和執政方式改革、黨的干部制度改革、黨的決策體制改革、黨的權力制約和監督體制改革。以現在的情況看，黨的權力制約和監督體制對于黨的執政體制、干部制度、決策體制來說起著至關重要的作用。如果失去權力的制約和監督，其它三個體制將無法得到有效的貫徹落實。而在黨的權力制約和監督體制中，罷免或撤換制度具有威懾力，使黨的各級領導干部頭上始終高懸一把“達摩克利斯之劍”，絲毫不敢懈怠。因此，它是當前推進黨的制度建設和改革的關鍵環節。

2、實施黨內罷免或撤換制度是發展黨內民主，保障黨員權利的重要舉措

《黨章》規定：對不稱職的干部進行罷免或撤換，是每一名普通黨員和基層黨組織享有的一項崇高權利。黨內罷免或撤換制度作為一種采取黨內民主的辦法解決執政黨內部干部更新淘汰的基本制度，其方法是由黨員、黨的代表大會代表或黨的委員會成員，向黨的組織或黨的代表大會提出罷免或撤換不稱職干部的動議，有關黨組織、黨的代表大會按程序受理并做出決定。在現實黨內生活中，由于缺乏自下而上的監督罷免制，黨員群眾對一些不稱職的干部忍無可忍而又無計可施，長期這樣，勢必使黨員不再關心黨內事務，游離于組織之外。顯而易見，實行黨內罷免或撤換制度將黨的各級領導干部置身于黨員群眾的監督之下，真正成為“黨的仆人”，這對于發揚黨內民主，保障黨員及時地行使罷免或撤換的權利，發揮了不可替代的作用。

3、實施黨內罷免或撤換制度是強化黨內監督的重要形式

監督與民主不僅互為前提，而且互為實現形式，監督的過程實際上是一種民主實現的過程，民主過程也一定包含著監督。從黨內監督運行來看，實際上可以劃分為兩條路徑：一是上級對下級、中央對地方、組織對黨員的監督，即自上而下的監督。二是下級對上級、地方對中央、黨員對組織、群眾對干部的監督，即自下而上的監督。《黨內監督條例（試行）》規定的十項監督制度，形成了一個黨內監督制度體系。在這個制度體系中，“罷免或撤換”是一種最有力的自下而上的監督。它的實施，不僅是發展黨內民主的一個重大創新，而且更重要的是黨的領導干部制度改革的一個重大突破。不難想象，一名黨員當選黨內領導職務后，實踐中發現其不稱職，如果缺乏自下而上提出的罷免或撤換要求，那么除了上級或同級黨組織領導實行監督外，幾乎沒有被下級監督的可能。特別是對“一把手”的監督，必須冒極大的風險。要走出困境，保證黨內監督有效，降低監督成本，必須建立一條自下而上的監督暢通渠道，必須實施罷免或撤換制度。

二、實施黨內罷免或撤換制度面臨的問題

《黨內監督條例（試行）》的頒布實施是我們黨內監督制度上一個質的飛躍。隨著對《黨內監督條例（試行）》的貫徹實施，黨內罷免或撤換制度的操作存在的問題也逐漸暴露出來。

1、《黨內監督條例（試行）》與黨章及相關的黨內法規不一致

一是《黨章》第四條規定，黨員享有要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職干部的權利。《中國共產黨黨員權利保障條例》第九條規定，“黨員有權向所在黨組織或上級黨組織，提出罷免或撤換不稱職黨員領導干部職務的要求”。《黨內監督條例（試行）》第三十八條規定“黨的地方各級委員會的委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會和同級紀委中不稱職的委員、常委”。按照這一條規定，普通黨員就無權罷免基層黨組織委員和上一級的黨員領導干部。這與《黨章》和《黨員權利保障條例》的規定不一致。二是《黨內監督條例（試行）》對于普通黨員如何行使罷免或撤換權利，沒有提出要求，對如何罷免或撤換地方各級黨委、紀委工作部門負責人也沒有做出規定。《黨章》是黨內的根本大法，具有最高權威性，其它黨規黨法必須服從和服務于《黨章》，《黨內監督條例（試行）》對于黨內罷免或撤換的規定無疑存在片面性。

2、與罷免或撤換相配套的制度改革尚不到位

在實踐操作過程中，我們的確有不少黨員通過一定的途徑和手段行使過有關要求罷免或撤換的權利，如通過信訪的手段，用檢舉控告的方式對違法亂紀或不稱職的干部提出罷免或撤換要求等，有關黨組織對黨員提出的罷免或撤換要求予以受理和查處的案件也不少。但是，作為一項比較規范的有程序保障的要求罷免或撤換領導干部的黨內監督制度，至今還沒有完全建立起來，其中最為關鍵的一點是黨的代表大會尚未實行常任制。罷免是民主選舉制度的重要組成部分，一個領導干部是按照什么樣的程序選任的，那么要罷免他的職務，必須通過同樣的程序來決定。按照這一原則要求，在黨的代表大會尚未實行常任制的情況下，對黨的代表大會所選舉產生的委員會委員、黨的領導干部，就很難實行嚴格意義上的罷免。目前對黨內領導干部的任免，實際上實行的是“雙軌制”，即在黨代會換屆時，各級地方黨的委員會委員、常委、副書記、書記，由選舉產生，而在黨代會閉會期間，則是由上級黨組織任命。這也給黨內罷免或撤換制度的實施帶來難度，因為罷免或撤換的對象，只能是其選舉所產生的對象，由上級黨組織任命的對象則一般不能用罷免或撤換的方式進行處理。

3、黨員的民主權利保障機制有待完善

就目前情況看，盡管我們的《黨員權利保障條例》、《黨內監督條例（試行）》等，都對保障黨員權利做出了一系列明確規定，一些制度化的改革也正在進行，但在實際運行中，我們的一些組織和領導干部，由于受傳統自上而下監督制約行為的影響，接受自下而上監督的自覺性還沒有完全形成。在尊重黨員權利方面，習慣于對上負責和發號施令，而對黨員自下而上的要求不能給以充分的尊重，甚至還會對罷免或撤換領導干部的要求回避或壓制。在保護黨員民主權利方面，缺乏必要的保障措施，黨員的民主權利往往得不到尊重和保護，就很難保證黨員、黨代表有充足的參與罷免或撤換領導干部的積極性。這將是實施罷免或撤換制度實際操作中面臨的一個突出問題。

三、實施黨內罷免或撤換制度的對策

實施黨內罷免或撤換制度要以黨規黨法為依據，堅持解放思想，與時俱進，開拓創新，吸收借鑒我國人民代表大會罷免制度的成功經驗，以改革的精神穩步推進黨內罷免或撤換制度建設。

1、罷免或撤換的主體和方式要明確具體

根據《黨章》和《黨內監督條例（試行）》的規定，罷免主體就是全體黨員，包括黨員干部，而不是少數領導干部。根據不同對象可以采取不同的罷免撤換方式。一是黨的地方各級委員會委員，有權向上級黨組織提出罷免或撤換所在委員會不稱職的委員、常委；二是黨的地方各級紀律檢查委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會中不稱職的委員、常委；三是地方各級紀律檢查委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換同級黨的委員會中不稱職的委員、常委；四是黨的基層組織的委員在黨代會期間或閉會后可以以一定的方式聯名向上級黨委或紀委提出罷免或撤換所在黨組織的委員、紀委委員或黨委、紀委工作部門負責人的要求；五是普通黨員可以以一定的方式聯名向上級黨委、紀委提出要求罷免或撤換地方各級黨組織中不稱職的委員、常委、紀委委員、常委或黨委、紀委工作部門的負責人。

2、完善與罷免或撤換制度相配套的動力機制

一是給監督主體以必要的激勵。其一，有效的激勵是監督責任，特別是失職必究的規定。具體的規定可以是：任何一個地方黨委或紀委，如果其中任何一個委員當期或后來被查出“不稱職”、有違紀或違法行為，同期任職的所有委員都要承擔一定的責任。這些責任的規定要明確具體、操作起來簡單易行。其二，有效的激勵是必要的獎勵。比如，在黨內制度中規定：敢于監督是職務晉升、獲得表彰或加薪的重要因素等等。二是給監督主體必要的保護。打擊報復會使監督者遭受最嚴重的損失。因此，防止打擊報復，或者打擊報復之后有足夠的賠償規定是必要的。三是在黨內營造有利于監督的氛圍。敢于監督是對黨和人民高度負責的表現，是黨性原則強的表現，而不是“刺頭”、“鬧不團結分子”或“告密者”。黨內有這樣一種良好的監督氛圍，對于有效實施罷免或撤換制度來說也是十分重要的。

3、借鑒人大會罷免或撤換制度的成功經驗

罷免或撤換作為一種基本的民主監督機制和制度，在我國的人民代表大會制度中已經建立健全，而且實際運作的效果也比較好。這一重要實踐，對于實施黨內罷免或撤換制度，既提供了成功的做法和經驗，同時也提出嚴峻的挑戰。問題的關鍵是，黨內的罷免或撤換畢竟是黨內自身的糾錯機制，黨內罷免權只是黨內的一種基本權利，不適用于我國各級國家權力機關的罷免活動，中國共產黨黨員在行使罷免或撤換權的時候，必須區分國家權力與黨內權力，防止將黨內的權力擴大化或者庸俗化。如可以借鑒人大罷免制度等通過舉行黨內的聽證會、座談會、辯論會等形式，聽取被罷免人的意見，尊重并且保護被罷免領導干部的陳述權，防止少數黨組織和干部暗箱操作，轉移視線，掩蓋真相，不允許各級黨組織、黨員領導干部通過擱置、個別談話、職務調整等方式，剝奪或者變相剝奪黨員群眾的罷免或撤換權。

【作者簡介】

劉進民（1971-）男，陜西安塞人，中共延安市委黨校法學教研室副教授，研究方向為執政黨的建設．