反壟斷法律制度的歷史沿革和對我國《反壟斷法》的建議

羅榆程　王　淳

【摘 要】 1890年美國頒布了世界第一部反壟斷法《謝爾曼法》，在之后的幾十年里，各國相繼頒布了自己的反壟斷法。我國于2007年頒布了《反壟斷法》，該法為中國經濟執法帶來全新的理念，但也存在一些不完善的地方。建議在反壟斷法的適用領域的界定、壟斷控制模式的選擇、反壟斷執法標準等方面進一步明確與完善。

【關鍵詞】 謝爾曼法；適用領域；控制模式；執法標準

一、反壟斷法律制度的歷史變遷和發展趨勢

1、反壟斷法律制度的歷史變遷

一般認為反壟斷法萌芽于古代羅馬時期，在羅馬法律的文獻中可以發現當時就有禁止商人陰謀提高價格的規定。我國《唐律》中也規定價格不公，將受到嚴厲的打擊。但是，當時的人們更多的是從道德的角度來對壟斷這一行為做出否定的判斷，并沒有產生現代意義上的反壟斷立法。［1］1865年美國南北戰爭結束后，隨著全國鐵路網的建立和擴大，原來地方性和區域性的市場迅速融為全國統一的大市場。大市場的建立一方面推動了美國經濟的迅速發展，另一方面也推動了壟斷組織即托拉斯的產生和發展。過度的經濟集中不僅使社會中下層人士飽受壟斷組織濫用市場勢力之苦，而且也使市場普遍失去了活力。在這種背景下，美國在19世紀80年代爆發了抵制托拉斯的大規模群眾運動，這種反壟斷思潮導致1890年美國頒布世界第一部反壟斷法《謝爾曼法》。這部法律是美國國會制定的第一部反托拉斯法，也是美國歷史上第一個授權聯邦政府控制、干預經濟的法案。［2］該法奠定了美國反壟斷法的堅實基礎，至今仍然是美國反壟斷執法的基本準則。這部法律反對壟斷行為和狀態，限制市場經濟的過度集中，在一定程度上緩和了社會矛盾，維護了廣大民眾的利益，對經濟的發展起到了積極的作用。

在《謝爾曼法》公布之后的幾十年里，各國相繼頒布了自己的反壟斷法。德國1957年頒布了《反限制競爭法》，其反壟斷法調整由寬到嚴，對中小企業的保護和特殊卡特爾的豁免是該法的一大特色。在實施機制方面德國聯邦經濟部長、卡特爾局和壟斷委員會各自對該法的實施發揮著不可替代的作用。法國于1986年頒布了反壟斷法《價格和競爭自由法》，這部法律的主要特色在于其與價格管制緊緊地聯系在一起，這是因為法國長期以來一直依賴政府的管制價格而不是通過市場來形成價格。［3］日本1947年通過的《禁止私人壟斷和維護公平貿易法》，對于卡特爾的課征金制度以及對違法行為的勸告制度充分體現了日本的本土特色。

對發展中國家來說，市場的自由化并不能保證產生競爭的市場，相反它卻可能產生反競爭行為。因此，發展中國家必須選擇適合的競爭政策和符合國情的反壟斷法。發展中國家的反壟斷法律往往更注意體現其濃厚的民族特色，所以發展中國家的反壟斷法大多呈現出與發達國家有所不同的特質。在法律實施方面，大多由專門機構承擔著該法實施的任務。并采取了壟斷被害者的損害賠償訴訟與檢察院公訴相結合的形式。［4］與發達國家相比，發展中國家在法治穩定性方面的差距使得其反壟斷法的制定和實施存在較大的問題，這一方面表現在執行競爭政策的組織機構的不穩定性，另一方面表現在從計劃經濟向市場經濟轉化的過程中經濟主體帶來的不穩定性。大多數經濟轉型的國家頒布的反壟斷法都具有一個普遍的特點即對于經濟性壟斷的規制并沒有太多地體現自身的特色，而更多地是一種法律移植的結果。

2、發展趨勢展望

目前各國反壟斷法雖存在差異，卻有相同發展趨勢：第一，立法宗旨多元化。反壟斷法主要是限制壟斷，保護企業競爭。因此，各國反壟斷法在不斷增添新內容。第二，注重國際反壟斷立法。各國反壟斷法的歧義和域外適用沖突，必然要求各國在反壟斷國際法方面合作。第三，反壟斷適用范圍擴大。早期反壟斷法只適用工商業領域，現代經濟中，企業壟斷優勢更多由優異技術、信息、品牌和人力資本確立，這使反壟斷法作用范圍加大。

3、我國反壟斷法的立法概況

首先，我國的反壟斷立法并非人為臆想，而是社會經濟發展的客觀必然。其次，我國經濟處于轉型期，行政壟斷問題凸顯。國資企業依賴行政壟斷而不思不善競爭，同時，壟斷造成更多尋租腐敗機會，導致分配不公，抬高交易成本，使消費者利益受損。再次，作為市場經濟根本大法，反壟斷法對“壟斷”做出明確界定才能發揮應有作用。最后，各國反壟斷法都規定了反壟斷的適用除外條款，并有新變化。隨著科技發展，適當放松對新產業自然壟斷的規制，引入競爭機制，為提高本國企業國際競爭力，松動對跨國企業并購的控制。反壟斷適用除外規則國際化。由此，我國反壟斷法也應妥善處理好反壟斷與保障國家經濟安全、保護民族工業競爭力的關系。

隨著經濟改革的深入，我國開始了反壟斷的立法過程。1980年10月國務院發布的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》，首次在我國提出了反壟斷，特別是反對行政壟斷的任務。此后，我國逐步制定了一些涉及反壟斷的法律、法規。比較重要的是1997年12月頒布的《價格法》和1993年頒布的《反不正當競爭法》。2001年4月21日，國務院又頒布了《關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》，明確規定“禁止各種形式的地區封鎖行為”。2006年8月，商務部、國資委等六部門聯合發布了修訂后的《關于外國投資者并購境內企業的規定》，重在規制經營者集中行為。1994年，反壟斷法被列入第八屆全國人大常委會立法規劃。1998年，被列入第九屆全國人大常委會立法規劃。2003年，被列入第十屆全國人大常委會立法規劃。2004年，商務部將反壟斷法（送審稿）提交國務院法制辦。2005年2月，又一次被全國人大常委會列入立法計劃。2006年6月，反壟斷法草案提交全國人大常委會首次審議。2007年6月，反壟斷法草案提交全國人大常委會二審。2007年8月30日，十屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過《中華人民共和國反壟斷法》。

我國頒布的這部法律包括了八章共五十七條，重點對壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中、濫用行政權力排除、限制競爭進行了規制。

二、對我國現行反壟斷法的建議

1、現行反壟斷法的立法背景

2007年8月30日第十屆全國人大常委會第29次會議通過了《反壟斷法》，歷經多年的反壟斷立法終于有了重大的結果。總計57條的《反壟斷法》雖然簡短，卻基本涵括了典型的壟斷或限制競爭行為。這一源于西方經濟學的經濟調控法，為中國經濟執法帶來全新的理念。然而，該法也有一些值得進一步完善的地方。下面從壟斷協議、經營者集中、行政壟斷、適用除外制度等方面對《中華人民共和國反壟斷法》提出完善的意見。

與大多數發展中國家一樣，中國選擇反壟斷法是為了輔助自由化，破除行業管制和政府壟斷。在中國仍然普遍存在行政性壟斷和不當的政府干預的情況下，《反壟斷法》的出臺具有深遠的意義。對于這部法律的出臺，舉國上下寄予了厚望，期望它能宛如一柄利劍斬除我國市場經濟建設進程中的各式經濟壟斷及所謂的“行政壟斷”，還市場一個競爭有序的環境，給予消費者以實惠。但對于這部法律，我們既不能以“法律完美主義”的心態苛求它，也不能以“法律萬能主義”的心態高估它，而是應客觀辯證地對待它。作為一部調整市場競爭關系、規范市場競爭行為的重要法律，其源于國家對市場經濟運行過程中所出現的壟斷行為進行矯治、干預。即國家基于“公平與效率”的價值追求而創設的，其根本目的在于保護市場競爭，規范競爭秩序。在市場經濟中，國家以反壟斷法消除與禁止壟斷行為，從表面現象看，是要求競爭者的競爭行為符合法律規定，但從反壟斷立法之本意來看，即從法律背后隱含的要求來看，反壟斷法的實質卻是國家欲通過法律干預經濟，以維持市場競爭、保持社會利益平衡。

2、現行反壟斷法的缺點

我國《反壟斷法》存在一些不完善的地方，究其根本原因，在于起草者對反壟斷的要義的掌握有所欠缺。一方面，反壟斷法在中國被寄予了不合理的期望。從《反壟斷法》首次見諸報端，媒體就將之哄抬為破除行政性壟斷的“神兵利器”，一些學者和官員對此也津津樂道。《反壟斷法》中也處處可以看到對這種期望的遷就，如對行政性壟斷單設一章，明文規定對中小企業的偏向保護等。而《反壟斷法》真正的宗旨應當是保護自由競爭，不是有意地保護某個競爭者或打擊某個競爭者。行政壟斷是特定歷史階段的產物，它的破除決不是靠一部法律就能完成的，與市場規律相違背的行政壟斷并不會長期存在，隨著市場經濟的發展，未來可能成為執法重點的仍將是私人壟斷，所以私人壟斷才應是《反壟斷法》的核心，這是法律應具有的前瞻性的要求。《反壟斷法》固然承擔著一定的歷史任務，但并不能因此就應當留下了朝令夕改的隱患。另一方面，中國《反壟斷法》的起草中，缺乏經濟學理論的指導和法律實務界的建議，反映在法律條文上，就是規則設計缺乏科學性和可操作性，如豁免的規定不合理、強制兼并前通報、未規定行政執法的具體程序、沒有效率抗辯等等。美國反托拉斯法的歷史表明，競爭法設計的基礎就是壟斷經濟學，經濟學論證了反壟斷的必要性和法律賦予政府干預經濟權力的必要性。如果脫離經濟學的支持，競爭法就成了無本之木，科學性失去了根據，很容易在各種利益的左右下成為政府任意干預經濟的工具。而法律實務界提出的建議對中國立法尤其重要。我國以往很多法律，在起草和出臺時宣稱廣泛吸取了各方經驗，但一旦付諸實踐，就暴露了難以操作的問題，然后只好借助于已被認為有“越權”之嫌的司法解釋。有時候法律前腳才出臺，法務界后腳已經在催促司法解釋跟上了。這說明我國立法技術尚待提高，也反映了我國立法與實踐在一定程度上的脫軌。為了增強法律的操作性，在立法過程中應當聽取實務界的意見。

3、對我國反壟斷法的建議

中國的反壟斷立法在借鑒別人經驗的同時，不能不考慮我們自身特殊的情況，特別是考慮到經濟全球化給世界經濟形勢以及我國的經濟發展帶來的深刻影響，中國的反壟斷法在制度創設的同時需要處理很多棘手的問題，協調各方面關系。

（1）反壟斷法的適用領域的界定。一國的反壟斷法的制定，實際上涉及正反兩方面的問題，即反壟斷法的內容范圍和適用除外制度。就傳統反壟斷法的規制對象而言，一般包括了濫用市場支配力、壟斷性企業合并和協議限制競爭行為三大類壟斷行為。我國反壟斷法中體現了這三方面內容，而且表述更加精確、規范，體現了與國際接軌的原則。［5］我國的反壟斷法律中還規定了行政機關和公共組織不得濫用行政權力，以任何方式限定或者變相限定單位和個人只能經營、購買、使用指定的經營者提供的商品；行政機關和公共組織不得濫用行政權力，以采取同本地經營者不平等待遇方式，排斥或者限制外地經營者在本地投資或者設立分支機構。［6］同時還列舉了另外四種濫用行政權力限制競爭的行為。這些規定是對以往實踐經驗的總結，具有很強的現實針對性，但這種列舉式的規定很難窮盡所有的情況。建議在《反壟斷法》中設置關于反行政性壟斷的一般性條款，這個一般性條款可以表述為：“行政機關和公共組織不得濫用行政權力，限制和排斥市場競爭，破壞市場競爭機制”。以此應對現實生活的千變萬化，增強立法的適用空間。

（2）壟斷控制模式的選擇。在壟斷控制模式上，長期以來有所謂的“結構主義”與“行為主義”的區分，即反壟斷法應該針對企業的壟斷地位本身，抑或針對企業的壟斷行為。實踐證明，壟斷本身利弊相兼，所以不能籠統地講凡壟斷必反，反壟斷法矛頭所指應該是那些利用不當手段謀求壟斷地位或濫用壟斷地位損害競爭機制和消費者權益的行為。事實上，大多數國家的立法選擇也明白無誤地表明，“行為主義”的壟斷控制模式更加符合反壟斷法“保護競爭而不是保護競爭者”的宗旨。有鑒于此，中國的反壟斷法應該明確地確立“行為主義”的壟斷控制模式，以此作為反壟斷立法和執法的總方針，即以行為主義控制模式作為主基調指導中國反壟斷法的制定以及將來的實施工作。確立“行為主義”的壟斷控制模式，既要明確地寫進反壟斷法的總綱中，又要具體體現在對各種壟斷行為的規制制度上。譬如在對濫用市場支配地位的規制方面，反壟斷法應強調該行為的客觀要件，即對市場支配地位的濫用，而不是僅僅局限于對主體要件的介紹和關注。在企業合并規制方面，反壟斷法應當貫徹主客觀相統一的原則，即綜合考察并購導致市場集中度的變化以及企業發動合并的真實動機，而不能僅僅看到市場上競爭對手的減少或行業集中度的增強就貿然判定構成壟斷。

（3）建立明確的反壟斷執法標準。鑒于發達市場經濟國家的成熟做法，我國在反壟斷立法中完全可以大膽地仿效，在完善反壟斷法的體系結構的同時，充實它的科學內涵。引進這些先進的評估方法，并不就萬事大吉了，還需要一系列配套措施的跟進，比如高水平的專家隊伍、精良的數據監測系統等等。

（4）賦予反壟斷法一定的政策彈性。為使反壟斷執法活動擁有更大的政策空間，同時又不失其嚴謹性。中國的《反壟斷法》應當是建立在合理原則基礎上的一套溫和型的制度規范［7］，而在具體的制度設計方面，需要解決兩個問題。一是靈活界定“相關市場”。二是結合“合理原則”建立事后追究制度。中國的《反壟斷法》一方面要維護公平有序的國內市場環境，另一方面要抵御跨國大企業的經濟掠奪，同時還要謹防成為國內企業成長的桎梏，可以說是一身多任。我們相信通過具體的制度設計，《反壟斷法》一定能圓滿地達成如上的立法目標，為國家的經濟發展服務。

【參考文獻】

［1］ 潘靜成，劉文華．經濟法［M］．中國人民大學出版社，2005．

［2］ 尚明．主要國家（地區）反壟斷法律匯編．法律出版社，2004．

［3］ 吳宏偉．競爭法有關問題研究．中國人民大學出版社，2000．

［4］ 孫新，李勇軍．關于我國反壟斷執法機構設置的構想．江淮論壇，2002．

［5］ 漆多俊．經濟法論叢（第1卷）．中國方正出版社，1999．

［6］ 游鈺．反壟斷法價值論．法制與社會發展，1998．

［7］ 喬生．中國限制外國企業對知識產權濫用的立法思考．西北政法學院報，2004．

［8］ 王曉曄編．反壟斷法與市場經濟．北京：法律出版社，1998．

［9］ 孔祥俊．反壟斷法原理．北京：中國法制出版社，2001．

［10］ 邱本，自由競爭與秩序調控，中國政法大學出版社，2001．

【作者簡介】

羅榆程，西南交通大學人文社會科學學院法學系經濟法專業在讀研究生．

王 淳，西南交通大學人文社會科學學院法學系經濟法專業在讀研究生．