應急管理制度中存在的倫理價值問題及完善措施

張　麗

【摘 要】 在各種突發事件和自然災害頻頻發生時，我國應急管理制度的缺陷不斷凸顯，引發了一系列的制度倫理價值問題。所以，在制度的倫理建設方面：一要在政府應急制度行為中堅持正確的道德理念。二要明確政府應急制度行為的道德原則。三要建立規范政府制度行為的道德保障系統。以便更好地發揮政府的職能。

【關鍵詞】 應急管理；倫理價值；政府行為；應急制度；突發事件

一、提高行政倫理道德水平的意義及必要性

1、行政倫理道德規范是應急管理中不可或缺的部分

人類進入21世紀以來，面臨著各種各樣的突發事件，如SARS事件、美國的“9．11事件”、全球恐怖主義等，這使得應急管理成為各國政府關注的焦點。SARS疫情、重慶開縣“12．23”井噴事故和其他地區頻發的礦難事故等也使應急管理成為中國政府的重要職能之一。然而危機過后，社會各界只是從機制、程序等方面對政府應急管理中的問題進行討論，而對應急管理中的行政道德問題沒有給予過多的關注。SARS疫情過后，把政府應急管理視為一門以科學技術為基礎的科學。誠然，科學技術是應急管理的支柱，但是應急管理不能只依靠科學技術而忽略倫理問題。應急事件一般具有突發性、緊迫性、危害性等特點，因而在應急管理中，行政人員往往要面臨很多重要且尖銳的道德倫理沖突和抉擇。如果行政人員的道德水平不高，做出了有違倫理道德的抉擇，那么就會降低應急管理的效果。因此，提高行政人員的行政道德水平，對于應急管理有著重大意義。同時，在非典疫情中也反映出一定的行政道德問題。如某些人對隔離期間吃飯、飲水方面的抱怨；有的地方也出現過沒有及時給被隔離人員提供足夠的食品、飲水等情況；甚至還出現由于被隔離人員不滿政府的隔離措施而逃跑，乃至暴力抗法事件。這些現象反映出政府應急管理中“以人為本”精神在一定程度上的欠缺。社會危機的出現，不僅會對人們的生命財產以及公共利益帶來威脅，而且會對社會的基本價值觀念帶來嚴峻的考驗，造成極度的不安、不滿、不穩定及不合作，甚至還會對政府執政的合法性帶來沖擊。因此，在應急管理中，政府不僅要科學制定應急政策措施，還應該對應急政策實施過程中出現的倫理道德問題做出積極的回應，把倫理道德規范與科學決策結合起來，使之成為應急管理中不可或缺的部分，以達到建立政府公信力、爭取公眾支持與參與、增強社會凝聚力、穩定社會并最終度過危機期的目標。

2、危機倫理意識是保證應急管理取得成效的重要精神資源

首先，法律法規在應急管理中的基礎性作用進一步凸顯。汶川地震發生一小時后，中央就作出重大決策，溫家寶總理飛赴地震災區并隨即成立了抗震救災指揮部，國家減災委緊急啟動了一級應急響應。當地政府以及各職能部門也紛紛啟動了突發公共事件地方應急預案。在這次抗震救災過程中，以各種應急法律法規為基礎，以有關應急預案為依據，以各級政府應急管理機構為組織的應急法治體系發揮了很大力量。應急法制體系不僅強化了政府應急管理的責任，規范了政府應急管理狀態下的行政權力，而且也有效捍衛了公民在應急狀態下的基本權利，規定了公民在應急時期的法律義務，使災后的應急響應在無序的廢墟上能夠有序地展開。這充分體現了公共管理的基本原則（以人為本，為人民服務）和正直負責，依法管理的公共管理倫理規范。

其次，責任政府的倫理理念在這次地震應急救災中得到強化。責任制度既是現代民主政治的主要標識，也是政府應急管理效率、效能和效益的體制保障。責任有積極與消極之分，積極責任不僅包括正確地做事，也要做正確的事，不僅要做法律上規定的事情，也要做道德上要求的事情。在這次抗震救災中，包括政府公務人員在內的各種應急力量，不分職務高低、資歷深淺、年齡長幼，都以一種對災區人民生命負責、對黨和國家事業負責、對歷史負責的態度全身心投入其中。

再次，倫理意識對于應急管理效能的促進作用在汶川地震中得到驗證。公共職業倫理是保證公共管理民主化、合法化、人文化的主要途徑，危機倫理意識是保證應急管理取得成效的重要精神資源。在災難面前，公務人員的倫理品質如何，考驗我們政府的決策能力和動員能力，考驗民族的文化價值取向。在這次抗震救災過程中，民眾對于公務人員傲慢、冷漠、自私、貪婪等品性所持的偏見一掃而空，中國人身上所具有的責任、愛心、真誠、勇敢、正義等優秀倫理品質，在各級公務員身上得到了充分體現。這些優秀的倫理品質不僅有效化解了民眾與公共部門之間的精神隔閡，縮短了市民社會與公共領域的心理距離，也維系了應急管理的政治合法性，使熠熠生輝的精神力量轉化為應急救援中的物質性力量，提高了應急救援的推進速度和效能。

二、應急管理制度存在的倫理價值問題及完善的措施

1、應急管理制度存在的倫理價值問題

首先，應急管理制度主要存在以下幾個方面的問題：一是法制機制建設有待進一步加強。防災減災、安全生產應急救援等方面法律法規尚不健全，政府、企業和個人的應急管理責任和義務不夠明確。二是預案體系建設有待進一步推進。一些地方和單位，特別是基層社區鄉村的應急預案仍然不夠完善，應急演練開展不夠，有些演練針對性、操作性不強。三是機構隊伍建設有待進一步強化。部分市（地）、縣（市）政府尚未設立應急管理辦事機構，現有應急管理機構普遍存在職責不明、人員不足、業務素質有待提高等問題。四是投入保障機制有待進一步健全。各級財政對防汛抗旱、倒房重建等方面的補助標準仍然偏低，災害保險工作相對滯后。五是物資裝備水平有待進一步提高。應急物資儲備體系尚不完善，儲備物資種類、數量偏少，一些專業應急隊伍缺乏必要的資金和技術裝備保障。六是監測預警體系有待進一步完善。災害監測預警網絡不夠健全，預測預報尚不夠準確、及時。七是宣傳教育培訓工作有待進一步加強。應急知識宣傳教育和普及工作不夠，公眾安全防范意識和自救互救能力仍待提高，突發公共事件信息發布機制建設相對滯后。

其次，應急管理制度存在著一些倫理價值方面的問題：一是制度的缺陷引發了一系列的制度倫理問題，同時這也被一些學者稱為制度缺位。所謂制度缺位，是指制度中內涵的倫理精神沒有充分地在制度的安排中體現出來，致使制度的某些倫理要求沒有到位，形成制度的倫理盲區。（制度的倫理［J］www．net．cn）我國的應急管理制度仍然存在這一方面的問題。例如，全心全意為人民服務（即為人民服務）是公共管理倫理的基本原則，如何通過具體的制度設計與安排使之真正納入制度體系，并使之具有切實可靠的制度保障，目前還難盡人意；社會主義的民主、自由、平等、正義等倫理價值既體現社會主義特征又體現時代精神的價值觀念，更多的還只是停留在意識形態領域，還沒有真正形成制度要素；作為制度基本要素和倫理關注的重點目標的社會公正，還沒有真正在制度中結構化和程序化。在大地震中因為制度的一些缺陷，使得一些領導人不得不采取一些非常時期的非常措施。這與人們平日里所倡導的道德倫理出現了錯位。二是應急管理出現的制度虛設。由于我國的制度創新在時間和邏輯上均優先于民眾的觀念更新，因而人們的觀念變革和思想更新和制度創新相比顯得相當滯后。這樣，舊的思想觀念、思維方式和行為方式就會與新的體制發生沖突。人們想的不是如何去認同制度、服從制度，而是千方百計利用權力、人情、關系等去爭取制度的“豁免權”。例如，在這次大地震中，一些大城市（如成都）領導人為了自身的利益擅自非法挪用帳篷、礦泉水等送往災區的物資，導致幾十名政府官員被撤職。這些都使得制度因缺乏社會成員精神品質的支持而流于形式，嚴重影響了制度的規范和價值導向功能。三是應急制度的倫理功能不夠協調。在我國的現實中，制度的凝聚功能、演示功能、調節功能和規范功能并沒有做到協調一致；由于制度缺位，致使制度的凝聚和演示功能并沒真正體現出來；而最大的問題在于規范功能本身就不規范，也嚴重地影響了凝聚、演示和調節功能的正常發揮。

2、完善我國應急管理制度倫理價值的措施

首先，在制度方面：一要完善公共危機立法，加快法制機制建設。二要加強機構隊伍建設，完善協調聯動機制和公共危機的管理機制。三要完善應急預案體系，建立公共風險的監測，預警機制，提高公共風險的分析和預警能力，加強培訓演練工作。四要健全投入保障機制，提高物資裝備水平。五要健全監測預警網絡，全面落實防范措施。六要加強基層應急管理，做好科普宣教工作。七要積極推動各項改革，化解和消除轉軌經濟中公共危機的各種誘因。八要增強對公民危機意識的教育，培養公民正確的應急價值觀和正確的倫理價值觀。

其次，在制度的倫理建設方面：第一，在政府應急制度行為中堅持正確的道德理念。理念是行為的指導思想和行為人價值觀念的體現，它對主體的行為有著制導和決定性作用。政府應急制度行為實質上是人格化的政府組織在一定的理念指導下進行的，因此人格化的政府組織必須遵循一定的道德理念。現階段政府制度行為的道德理念應該真正體現“三個代表”，體現人民的政府除了人民以外沒有任何私利。真正的能夠發揮我國應急制度的作用。第二，明確政府應急制度行為的道德原則。道德原則是道德理念在實際行動中的體現，也是對主體行為的道德要求。我國應急管理制度應該凸顯為人民服務這一基本的倫理原則，自始至終把人民的利益放在第一位。第三，建立規范政府制度行為的道德保障系統。從他律的角度分析，政府制度行為的道德理性需要接受公眾的監督，特別是在市場經濟運行中要正確處理政府與利益關系人的利益關系，這樣才能保證政府制度行為道德的科學制定和切實實施。政府制度行為的道德保障系統主要有：法律制度的監督，行政程序的監督，社會輿論的監督。在制度倫理建設中，他律是必要的，但自律也是不可缺少的。政府制度行為的道德生成主觀上靠政府的行政教育和行政修養，自覺培養政府組織的道德人格。政府組織的行政教育是對行政組織的工作人員進行政府制度的理性認識、道德情感、公正意識、社會合目的性信念和社會道德主流習慣的教育和培養，以提高政府制度行為主體的道德認識、陶冶政府制度行為主體的道德情感、鍛煉其行政道德意志、確立其行政道德信念，最后養成政府制度行為的道德習慣。

【參考文獻】

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【作者簡介】

張麗，西南交通大學公共管理學院05級公共管理專業本科生．