論災后重建規(guī)劃的特征和制定原則

胡曼菲　關(guān)　偉

【摘 要】 本文分析了災后重建的地位和特征，指出災后重建規(guī)劃的原則是：堅持以人為本，民生優(yōu)先；堅持尊重自然，科學重建；堅持統(tǒng)籌兼顧，突出重點；堅持因地制宜，從實際出發(fā)。

【關(guān)鍵詞】 災后重建規(guī)劃；汶川地震；統(tǒng)籌發(fā)展

近年來我國多次遭受重大自然災害，尤其是四川汶川的“5?12”地震，不僅造成了大量的人員傷亡，而且摧毀了許多城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，給我國人民生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會發(fā)展造成了重大損失。這次特大地震再次警示我們，人類雖然不能完全阻止自然災害的發(fā)生，但我們有能力通過科技創(chuàng)新與通力合作，進一步認識自然、適應自然、提升預警、防災減災、恢復重建的能力。

災后重建既是一個極其現(xiàn)實的目標，也是涉及社會經(jīng)濟發(fā)展的系統(tǒng)工程。從國外災害學或災后建設(shè)學的層面看，尚沒有一個系統(tǒng)且統(tǒng)一的重建模式，但災后重建至少表現(xiàn)在面對災區(qū)社會心理的重建、災區(qū)經(jīng)濟的重建、以災難記憶為核心的災區(qū)文化重建等方面。而所有重建項目都要落實到城鄉(xiāng)環(huán)境與建筑這個載體上，所以要有一個系統(tǒng)科學的災后重建規(guī)劃。

一、災后重建規(guī)劃的地位和特征

1、災后重建規(guī)劃的地位

（1）在規(guī)劃體系中位置。災后重建規(guī)劃在整個規(guī)劃體系中的位置較模糊，雖然屬于專項規(guī)劃，但由于災害通常是發(fā)生在某一區(qū)域，所以在一定程度上也可認為是區(qū)域規(guī)劃，再加上災后重建是受災區(qū)域的頭等大事，因此在規(guī)劃效力上，災后重建規(guī)劃具有很高的地位。

（2）在災后重建工作中的地位。災后重建規(guī)劃是國家合各方力量，權(quán)衡利弊，經(jīng)過勘察測算所做出的科學的、系統(tǒng)的、對整個重建工作有重要指導意義的思想體系。使各項工作有共同的綱領(lǐng)，避免重復建設(shè)和產(chǎn)生混亂的狀態(tài)，提高整個重建工作的效率和水平。

2、災后重建規(guī)劃的特征

（1）階段性。與其他規(guī)劃相比，由于恢復重建工作任務重、資金需求大、時間緊迫，災后重建規(guī)劃要分階段、分步驟進行，合理安排、分清輕重緩急，有些涉及基本生活問題的是需要馬上解決的，而另一些問題則可以認真分析后再作考慮。如汶川地震的災后重建規(guī)劃就分為過渡期規(guī)劃和長遠規(guī)劃兩個階段。應急的過渡期規(guī)劃主要為安置區(qū)選址，包括場地、基礎(chǔ)設(shè)施配套，以及必要的保障設(shè)施，然后開始準備長遠規(guī)劃。

（2）綜合性。災后重建規(guī)劃幾乎濃縮了規(guī)劃領(lǐng)域的所有挑戰(zhàn)：土地功能利用、信息不充分下的決策、速度與質(zhì)量的矛盾、地方政治的博弈、公眾參與、資金來源等等，因此比一般的專項規(guī)劃要考慮的關(guān)系、要包括的內(nèi)容都多的多。汶川地震后國務院災后重建規(guī)劃組所擬定的重建規(guī)劃方案就包括了七方面的內(nèi)容，即城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、公共服務設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)調(diào)整規(guī)劃、市場服務體系規(guī)劃、防災減災規(guī)劃等。

（3）針對性。災后重建規(guī)劃除了要全面考慮各種問題外，還要對每次災害出現(xiàn)的問題提出針對性的解決方案，在指導重建工作的同時，為以后的防災減災做準備。在2008年初南方冰雪災害中，電力系統(tǒng)遭受重創(chuàng)。湖北因雪災造成7座鐵塔倒塌；貴州500kv的骨干電網(wǎng)全部停運，200kv地區(qū)電網(wǎng)支離破碎，倒桿斷網(wǎng)不計其數(shù)。原因就在于此次災害中，覆冰厚度超過了平時的安全標準和輸電線路的承受能力，從而導致南方許多城市停水停電、通訊中斷。這就需要我們在重建規(guī)劃中，提高設(shè)計標準，保證安全。［1］這次大地震規(guī)劃也同樣，要在周密考證，地質(zhì)調(diào)查的基礎(chǔ)上制定科學的地震設(shè)防標準。

二、災后重建規(guī)劃的原則

1、堅持以人為本，民生優(yōu)先

以人為本的指導思想要貫徹災后重建工作的始終，規(guī)劃編制要從災區(qū)群眾的生活生產(chǎn)需要出發(fā)，把保證人民群眾的生命財產(chǎn)安全作為前提，兼顧生活質(zhì)量和生產(chǎn)發(fā)展，兼顧現(xiàn)實需要和長治久安，把災區(qū)群眾的根本利益放在首位，優(yōu)先解決與災區(qū)群眾生活密切相關(guān)的基本問題。

2、堅持尊重自然，科學重建

災后恢復重建必須建立在科學規(guī)劃的基礎(chǔ)之上，認真做好災害評估和地質(zhì)地理條件、資源環(huán)境承載能力分析等基礎(chǔ)工作。全面調(diào)研，科學評估，組織專家對重大問題進行深入論證，廣泛借鑒國內(nèi)外災后重建的有益經(jīng)驗，根據(jù)資源環(huán)境承載能力，考慮災害和潛在災害威脅，科學確定不同區(qū)域的主體功能，調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)布局、人口分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局。

3、堅持統(tǒng)籌兼顧，突出重點

災后重建規(guī)劃的編制要至少注重“八個”結(jié)合，即將災后重建與優(yōu)化國土開發(fā)相結(jié)合；將科學規(guī)劃與合理布局相結(jié)合；將應急優(yōu)先與兼顧長遠相結(jié)合；將分區(qū)指導與突出重點相結(jié)合；將先易后難與全面穩(wěn)定推進相結(jié)合；將改善人居生態(tài)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境重建恢復相結(jié)合；將生態(tài)家園建設(shè)與受損生態(tài)林恢復相結(jié)合；將災后產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局與調(diào)整相結(jié)合。統(tǒng)籌好這些方方面面的關(guān)系，同時又做到重點突出，不眉毛胡子一把抓。

4、堅持因地制宜，從實際出發(fā)

災后恢復重建要從災區(qū)實際出發(fā)，尊重民意，注重實效，科學界定重建和改建的區(qū)域，根據(jù)受災程度、恢復重建對象的不同，實行分類支持。對受災嚴重地區(qū)給予重點支持；對公共服務設(shè)施和公益性基礎(chǔ)設(shè)施恢復重建，以政府投入為主，社會捐贈等其他投入為輔；對工商等企業(yè)恢復生產(chǎn)和重建，運用市場機制，以企業(yè)生產(chǎn)自救為主，國家給與財稅等政策支持，帶動銀行信貸資金投入。

三、災后重建規(guī)劃的基本工作

1、專項評估

科學、全面、客觀地進行災害評估是災后重建的關(guān)鍵，應把災后評估作為一項重要工作來抓。如對危害性地質(zhì)化學環(huán)境變化及潛在危險性的評估；對水源安全性改變的區(qū)域性評估；對災區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件與發(fā)展?jié)摿Φ脑u估。不僅要從微觀層面對已經(jīng)發(fā)生的災害作出評估，在宏觀層面，對城市承載能力、抗風險程度、各項資源的承載能力也應作出相應評估，充分利用一次災害建立和完善一套災害評估指標體系，然后再同以往的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行比較和分析，為災后重建決策提供基礎(chǔ)資料。

2、編制規(guī)劃

規(guī)劃編制工作在分析各種評估指標和搭建的數(shù)據(jù)平臺基礎(chǔ)上開始展開，包括編制總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系、農(nóng)村建設(shè)、城市住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施、生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)調(diào)整、市場服務體系、防災減災和生態(tài)修復、土地利用等專項規(guī)劃。

3、政策研究

政策研究工作主要是對災后重建的各項政策進行專題研究，提出支持的建議，包括財政政策、稅費政策、金融政策、土地政策、產(chǎn)業(yè)政策，以及對口支援、社會募集等其他措施。

四、災后重建規(guī)劃應注意的一些問題

1、災后重建應重視生態(tài)和環(huán)境支撐

生態(tài)環(huán)境是人類生存非常重要的依托和支撐。人們通常會對可視的環(huán)境給予重視，而忽略地質(zhì)環(huán)境以及其可能造成的災害對人類安全的威脅。例如這次強烈地震引起的塌方、泥石流、造成的河流改道、河道堵塞，這都是對這一區(qū)域生態(tài)環(huán)境的極大破壞，使本來脆弱的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)遭受更大的打擊。因此，做災后重建規(guī)劃要強調(diào)理性和科學，充分考慮當?shù)氐刭|(zhì)條件和資源環(huán)境承載力，合理確定城鎮(zhèn)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和建設(shè)標準。

2、災后重建應完善防災減災功能

在災后重建的設(shè)計中，應對防災減災規(guī)劃加強重視，提高建筑安全等級，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準，加強結(jié)構(gòu)設(shè)計安全措施等。專家認為此次震災對城市造成的嚴重破壞證明：建筑的選址應避開斷裂帶；建筑群的規(guī)劃設(shè)計應保留必要的空間與間距，保證建筑物倒塌不影響別的建筑或阻塞人員疏散通道；對現(xiàn)行標準體系中學校、醫(yī)院等人口集中場所的抗震設(shè)計標準，應結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平做適當?shù)奶岣撸煌瑫r，應在規(guī)劃設(shè)計中融入“平災結(jié)合”理念，充分考慮利用城市綠地、廣場為震時臨時避難所，使之具有雙重功能，成為城市防災體系的重要組成部分。

3、借鑒其他國家和地區(qū)災后重建經(jīng)驗

從美國舊金山大地震和日本阪神大地震的恢復重建經(jīng)驗來看，正式重建都需要一個過程，做好地震相關(guān)調(diào)查，應對包括建筑、結(jié)構(gòu)、強電、社會學、環(huán)境學、建筑施工等方面進行有計劃、有組織的調(diào)查研究，為災后重建取得第一手資料。還要建立和完善抵御自然災害的長期機制，包括：在各級政府部門建立分工協(xié)調(diào)機制，對地震、洪澇等自然災害制定協(xié)調(diào)一致的防范和應急預案；加快制定《防災法》和《自然災害救助法》，把抵御自然災害納入法制軌道。日本僅《建筑基準法》就連續(xù)修改3次，把各類建筑的抗震基準提高到最高水準。這一點值得我們借鑒。

4、注重文化的傳承，重建精神家園

我國是具有五千年悠久歷史的文明古國，各地都有很多文化遺產(chǎn)、風景名勝，再加上我國是一個多民族的國家，災害發(fā)生地包括這些區(qū)域時，就需要我們在規(guī)劃中注重文化遺產(chǎn)，風景區(qū)保護重建，少數(shù)民族特色傳承和保護等內(nèi)容。例如此次汶川地震，重災區(qū)包括具有豐富文化遺產(chǎn)的成都，都江堰國家風景名勝區(qū)，還有阿壩州的羌族聚居區(qū)域。羌族是我國最古老的民族之一，而地震不僅造成羌族大量人員傷亡，而且對羌族物質(zhì)文化遺存的損害嚴重，對羌族文化傳承影響巨大。因此，在震災恢復重建規(guī)劃中就盡可能全面地搜集整理文化遺存資料，組織羌族文化研究；羌寨的選址、布局、建筑形制應努力還原，恢復傳統(tǒng)特色，重建災民精神家園。

【參考文獻】

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【作者簡介】

胡曼菲，遼寧師范大學海洋經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展研究中心研究生，研究方向：產(chǎn)業(yè)帶的發(fā)展．

關(guān) 偉，遼寧師范大學碩士研究生導師．