“陽光政府”的“電子眼”

徐　穎　朱雅芬

這天，杭州武林建筑工程有限公司鄭小姐突然接到省監察廳效能室電子監察監控中心工作人員的電話，詢問該公司某日是否在省建設廳辦理過“建設工程勘察單位資質核準”方面的業務，并告知這件事原則上要在20個工作日內辦完，但目前建設廳對公眾承諾是“通常情況下5個工作日內辦完”。這讓她非常奇怪。

經過一番了解，鄭小姐才得知，如今的省監察廳對各審批部門行政效能情況，也就是老百姓、企業到部門里辦事是否得到了合法合規、優質高效的服務，都能實時監督管理。

那么，監控中心工作人員是如何得知這些實時發生在各個職能部門的審批業務信息的呢？原來，他們所依靠的正是覆蓋浙江一省十一市九十多個區縣的浙江省電子監察系統。

這套從2007年10月以來經過一年多時間建設的浙江省市縣三級聯網的全省電子監察聯網系統，現已納入全部省級部門50家，合計納入的行政許可事項703項，非行政許可事項103項，其他審批事項39項，累計上報數據約32萬筆，業務量持續增加，事項提前辦結率明顯提高。在市縣方面，全省超過90%以上的市縣實現與省電子監察系統互聯互通。各市縣合計納入行政許可事項26744項，非行政許可事項3642項，其他審批事項250項，上報業務超過約48萬筆。

三級聯網的電子監察系統就像是一只只鎖定在各個政府職能部門的“電子眼”，為全省范圍內的政府高效行政、陽光行政掃除了種種陰霾。

用“統一”打開“突破口”

電子監察系統最出現在2004年的深圳市。當時的系統實現了對行政審批辦理過程實時監察，對各類違規行為預警糾錯及對各部門績效的自動評估，效果顯著。隨即被要求在廣泛推廣。但要建一套從省級貫穿到縣級的互聯互通的電子監察系統，相對單純的市級系統來說，存在更大難度。由于浙江的電子政務發展較早，基礎較好，這個原本是作為優勢的現狀在建設統一的審批監察系統工作中卻成為了阻力和難點。因為作為監察數據來源的審批系統，大部分是部門和地方自行建設好的，系統不統一，數據就五花八門。此外，實現全面的業務監管意味著需要掌握全面的業務數據，它涉及的不是一套系統，而是多套系統；不是一個部門，而是多個部門；不是一級政府，而是多級政府。如此種種，要全面統一地掌握這些數據，阻力和難度之大可想而知。

瓶頸如何突破？

2007年初，浙江省政府辦公廳、省紀委監察廳組成調研組，組織相關人員赴外省實地考察電子監察系統建設情況，并成立項目調研小組，進入深入調研階段。調研小組對省發改委、公安廳、財政廳、國土廳、建設廳、交通廳、外經貿廳、衛生廳、工商局、質量技監局、食品藥品監管局等15家審批事項較多、信息化水平較高的試點部門的政務公開情況和電子政務開展現狀、網絡建設情況進行仔細摸底調研；又花大力氣對這15家試點部門進行一輪一對一地詳細交流，細化調研項目建設需求。與此同時，省委、省政府主要領導給與這項工作以高度的重視和大力支持，浙江省委常委、省紀委書記王華元，浙江省委常委，副省長陳敏爾就電子監察系統建設發表重要講話，要求加快推進電子監察系統建設步伐，并明確了系統建設內容、步驟及進度。

終于，在充分調研、反復論證的基礎上，于同年10月正式啟動的浙江全省的電子監察系統建設工作確定了以 “統一建設”的原則，按照“統一規劃、統一標準、統一平臺（監察平臺）、統一門戶（政府門戶網站）、統一身份認證（系統安全）、統一采購”等六統一的要求，實行以“全省監察數據交換中心”和“行政審批電子監察系統”為重點目標任務的省市縣三級同步建設方案。

這一具有突破性意義的“統一”建設原則源于各地實際操作經驗的優點綜合，對解決建設過程中的實際問題具有明顯的優越性。它的主要特點表現在：

一是從業務標準統一轉為監管標準統一，切實加大了建設過程中的可操作性。就在系統建設論證初期，建設領導小組也曾嘗試以省級部門為試點，將所有省級部門的審批系統統一開發推廣，從而實現業務審批的完全規范。但隨即發現，由于各種審批項目流程迥異，這種做法實施難度很大，可行性不強。于是，換為“從業務標準統一轉為監管標準統一”的思路，通過制定《浙江省電子監察系統數據采集標準》，推行全省統一的行政審批電子監察系統，要求各部門審批系統必須按照該標準上報數據，不能滿足要求的要對系統進行升級改造，從而實現部門審批系統業務辦理人員對業務規范的理解和操作細節的處理實現統一。這樣一來，就繞過了一時難以解決的“統一審批系統”的棘手問題，避免了“在已有畫面上重新著色”的重重困難，另僻蹊徑，著力“在白紙上畫畫”下起功夫。

隨后，為了確保監察系統投入使用后能真正發揮作用，浙江省政府制定了《浙江省電子監察績效評估量化標準》，利用監察系統所反映的各單位業務量情況、辦理超期情況、業務流程規范情況，以及業務提前辦結率情況等，結合群眾投訴及人工抽查，對各單位的行政績效進行量化打分并排名，評定結果進行通報。浙江省政府還制定了《省市縣各級政府電子監察系統硬件配置參考》，指導各地建設。

二是從“單打獨斗”轉為“上下合力”，打造了高效低耗的建設模式。以監察機關實施監察職責為主線，通過全省統一建設監察平臺，能使各級政府各個部門全面行動起來，營造一個全省建設的大好環境，有效解決了數據上報和業務監管過程中的各種問題。首先，從組織保障上形成合力。浙江省政府成立了“省電子監察系統建設領導小組”，由常務副省長任組長，省政府副秘書長、省紀委副書記任副組長，各市常務副市長，部分省級部門分管紀檢工作的廳長或紀檢組長共同組成，統籌全省電子監察系統的建設，強化協調力度。各市、縣參照省的做法分別成立本級領導小組，形成領導體系。同時成立由省政府辦公廳和省監察廳相關工作人員組成的項目小組，負責全省項目建設的技術支持、工作指導，以及日常的協調和管理工作。各市、縣參照省的做法分別成立本級項目小組。這種由省領導親自掛帥，各地、各部門高度重視，齊抓共管，相互促進的形式，是這項工作僅用短短一年時間就全面鋪開，50家具有非涉秘審批事項的省級部門和90％以上的市縣全部納入的根本保障。這種全盤規劃、上下合力、大步推進的優勢是各地、各部門單獨建設無法具備的。其次，在經費保障上同舟共濟。浙江省電子監察系統建設涉及1省11市90區縣共100多個點，是大型電子政務建設項目，整體建設經費較大。通過省里集中采購監察核心軟件、數據庫和中間件等相關系統軟件以及盡量利用現有硬件設備等措施，大大節省了建設經費，全省整體建設經費相對于各地各部門單獨建設和單獨購買節省了近一半，僅數據庫、中間件等系統軟件一項，在全省范圍內就節約了近一千萬。對一些缺少技術力量，還未建設審批系統的部門，省政府則統一開發了通用審批系統，免費提供給這些部門使用。所有這些，無疑解決了資金困難單位的后顧之憂，加快了整體的建設進度，提升了建設質量。僅一年的建設時間里，就基本形成省市縣三級監察數據聯網體系，所有具有非涉秘審批事項的50家省級部門和90％以上的市縣全部納入，而且業務量一直處于持續增加狀態。更重要的是，事項提前辦結率明顯提高，如建設廳的建設項目選址審批事項由原來的審批承諾時間20天縮短到現在的平均8天；省工商局的公司登記變更事項則由原來的15天變為現在的平均7.5天，等等。各地、各部門還相互學習，相互競爭，全面進行審批事項清理，規范業務流程，最大化地提升辦事效率、服務群眾。

三是從單一價值轉為充分利用，實現了“一套系統，多頭應用”的理想目標。由于全面監管的需要，在實現了全省監察網絡聯通，各地區的數據傳遞、信息交互、功能擴展起到很好的支撐作用的同時，也實現了全省業務數據的匯總。這些由各區集中到市，各市集中到省的數據，不僅僅用于監察，還可用于各地區審批事項的結果公示、便民服務、數據分析以及對各地區相關審批系統的數據補充等等。

以“多功能”彰顯系統特色

基于全省“統一建設”的浙江省電子監察系統，可以用“多、快、好、省”四個字來概括它“功能多、進度快、效果好、費用省”的系統特色，這其中的“功能多”又是這一系統深受關注和好評的“亮點”。

浙江省電子監察系統，除了具有常規的實時監控、預警糾錯、紅黃牌短信提醒等基本功能之外，還利用全省數據大匯總的優勢，實現了垂直監管、橫縱向比對、群眾監督、信息互動、數據回傳等特色功能。

所謂垂直監管，是指各部門不僅可以查閱本部門業務數據，還可以查閱下級對口部門的數據。如發現異常，可重點關注，給予業務指導，以加強對下級對口部門的垂直監管，使監管工作更主動、更全面。

以文物系統為例，省文物局不僅可以查閱本部門業務數據，還可以查閱杭州市文物局、紹興市文物局、西湖區文物局等全省文物系統的數據，進行監督，或直接進行在線聯系。市文物局也可以對所轄區縣文物局的業務數據進行查閱和監督。

所謂橫縱向比對，是指監察系統能對全省監察業務數據按地區和部門進行橫向和縱向比對及分析，并形成圖表，方便全面掌握情況，有利于及時發現各地、各部門存在的問題。比對的內容包括：各地審批事項情況、業務量情況、紅黃牌情況、投訴情況等，以及同一行業內部門的審批事項情況、提前辦結率情況、業務發生量時間分布段情況等。

比如，壓縮承辦業務的承諾時限的問題。作為監管部門，不僅要考慮避免過度壓縮承諾時限，加重工作人員負擔，也要避免部門辦事拖拉、效率低下的情況發生。這時，可以利用相關統計數據，一方面參考同類型城市對應部門的設置情況，另一方面對本部門的歷史辦理時間辦理情況進行分析，從而得出更為準確合理的結論。

所謂群眾監督，是指通過政府門戶網站公布各部門受理業務的辦理情況、當前進度等信息，接受群眾投訴。系統還以短信或語音電話的方式對辦事人進行隨機回訪，直接獲取群眾評價。投訴及抽查結果直接與各部門的績效考核關聯。

所謂信息互動，是指基于“浙江政務通”平臺，實現監察系統與“浙江政務通”之間的統一用戶和單點登陸；在政府與政府、政府與公眾之間建立信息互動機制，實現不同用戶間信息的即時交流，提高監察系統的信息互動能力。監察工作人員可以通過信息互動，及時向每筆數據的業務關聯人員發起討論和征詢，更好地了解業務的詳細情況，保障監察結果的準確性。

數據回傳，更是這套系統的特色優勢。我們知道，發改委、公安廳、工商局、食品藥品監管局等眾多部門，擁有行業內各級對口部門統一使用的審批業務系統，我們稱之為“省級審批系統”，它們的業務數據存放在省里或市里。由于監察系統全省統一建設，而且數據標準一致，從“省級審批系統”取數據到監察系統，各級部門無須分別開發接口，只要省或市級部門統一開發即可。這樣，“省級審批系統”通過省或市級接口將數據傳到省級監察系統或市級監察系統，這些數據再通過全省數據交換中心回傳給下轄各級監察系統。如食品藥品監督局按照《浙江省電子監察系統數據采集標準》的要求開發其“省級審批系統”與省電子監察系統之間的接口，通過該接口，全省各級食品藥品監管部門的審批監察數據都傳到省電子監察系統，這些數據再通過全省數據交換中心分發到市縣各級電子監察系統，這樣市縣各級電子監察系統就有了市縣各級食品藥品監管部門的審批監察數據，而不再需要市縣各級食品藥品監管部門分別自行開發接口上報數據。

這一數據回傳功能，有效避免同一審批業務系統在各地重復開發接口，節約全省整體建設經費，加快建設進度。同時，減少了市縣各級監督管理部門獲取垂直部門數據的協調工作，方便各地數據匯總中心的形成，為二次利用打下基礎。

當然，浙江省在建的電子監察系統是網上行政審批領域的電子監察，隨著網上行政審批建設的推進，浙江電子監察系統今后還要進一步拓展監察領域，按照“電子政務建到哪里，電子監察跟到哪里”的思路，加強對土地招拍掛、建設工程招投標、政府采購、產權交易等領域的監管，把政府公共資源集中起來，實行全過程的監察，建設全省綜合電子監察系統，作為效能監察的主要平臺，促進從嚴治政、高效施政、廉潔從政，為落實省委、省政府“標本兼治、保穩促調”的總體思路提供有力保障。

以“推手效應”深化電子政務

從另一個角度看，電子監察系統的建設也規范了網上審批系統建設，促進了審批事項的清理，加強了政務公開，因此可以說，它是電子政務建設的有利推手。

浙江省推行全省統一建設電子監察系統，并制定了《浙江省電子監察系統數據采集標準》，要求各部門的審批系統必須按標準要求上報數據。該標準強調審批過程透明公開、業務信息全面統一。如果部門的審批系統不能滿足該標準，則必須進行升級改造。審批系統和實際辦事流程是緊密結合在一起。因此，審批系統的升級改造也就意味著部門審批行為的進一步規范。

電子監察系統是嚴格按照法制辦公示的審批事項目錄，對各部門的業務數據進行監督的，因而在監察系統的建設過程中，為確保監察系統能夠準確、有效地對各部門的審批業務進行監督，一旦發現各部門審批事項的實際情況與法制辦公示的結果不一致，當即要求改進。于是，監察系統的建設促使各地、各部門紛紛對審批事項進行全面清理。

現在，各級部門都按要求實施了政務公開，但公開的全面性、準確性并沒有得到有效監督，一直普遍出現公開的審批事項的名稱和數量與法制部門公示的結果不一致的現象，嚴重影響了政府的公信力。通過建設電子監察系統，全面清理審批事項，規范了政務公開的內容，無形之中也進一步加強了政務公開，更好地接受群眾監督，取得較好的社會效應。

資料鏈接

浙江省電子監察系統推進措施

1、省、市（區）、縣各為一級，分別部署，市、區原則上采用一套整體的電子監察系統，通過授權分區使用。個別業務量大的區可以單獨建立系統，此時區級等同于縣級系統。各建設單位只需領用軟件進行部署即可，無需再進行甄選和采購，軟件的更新、升級也全省同步進行。

2、為每個審批部門部署一臺“部門審批系統業務數據上報發送服務器”（簡稱“部門前置機”），預裝全省統一開發的“數據交換程序”，用于采集部門審批業務數據，以及“部門通用審批系統”，提供給缺少技術力量、還未建設審批系統的部門免費使用。

3、各部門按《浙江省電子監察系統數據采集標準》要求開發接口，從本部門的審批系統里抽取監察所需要的數據，傳送到前置機的中間數據庫里。前置機的“數據交換程序”自動將中間數據庫里的新增數據打包發送到本級監察系統。

4、如果各審批部門還未建審批業務系統，或者已建的審批業務系統正在升級改造，或者接口開發存在客觀困難的，暫時可以通過“手工填報”方式上報數據，“手工填報”軟件省里提供。但“手工填報”作為系統建設過程中臨時采用的過渡性應急措施，對上報數據的實時性、準確性與全面性有影響，要限時使用，一定時間后統一停止。

5、從省或市里到最基層都使用統一審批系統的部門，接口由省或市里統一開發并下發使用，避免接口開發工作的重復與浪費。

6、依托“中國浙江”門戶網站設立“電子監察”欄目，公開審批業務辦理過程信息，接受社會公眾和企業的監督，并建立投訴機制。