交警為車禍無名氏維權的爭議

孟亞生

曾轟動一時的“南京市高淳縣民政局為撞死的無名流浪漢維權”一案，因法院認定行政機關“法有授權方可為”，民政局與“無名氏”之間不存在直接利害關系，并不是適合的訴訟主體而無權替流浪漢索賠。同樣在南京，一起“交警部門為撞死的無名氏維權”案件，卻得到了法院的支持。這一案件引起法學界議論紛紛，有的擊掌贊賞，有的橫眉質疑，“誰有權替無名氏維權”的話題再次引起社會關注。

無名男子橫穿馬路被撞身亡

楊化志是山東省臨沂市臨沭縣的一位農民，幾年前來到南京，應聘到江蘇大華旅游公司做了一名大巴駕駛員。2007年3月11日，他駕著公司的金龍大巴，行駛到山東臨沂河東區重溝鎮新集子加油站東約100米路段時，一名男子突然橫穿馬路，楊化志剎車不及，一頭撞上了該男子。兩天后，被撞男子因失血過多搶救無效死亡。臨沂市交警支隊河東大隊調查后認定，楊化志與被撞男子在事故中負有同等責任。

由于死者身上沒有任何證明身份的證件，警方在經過多方調查，并在媒體刊登尋人（認尸）啟事后，仍然無法確認死者身份，死者家屬也無法聯系，交警部門遂在事故責任認定書上將其稱為“無名氏”。按照相關規定，交警與法醫對“無名氏”進行檢驗鑒定，并提取了生理檢材留作存檔后，火化了尸體。

車禍發生后，楊化志所駕的大巴一直被交警扣押。2008年1月17日，他又一次找到臨沂市交警部門，要求取回大巴。交警提出，只有調解了這起交通事故后方可將車輛發還。依據《調解書》，楊化志承擔事故70%的賠償責任，共計8.57752萬元。賠償款項有：交警部門按山東省農村居民人均純收入代收的無名氏死亡賠償金6.1152萬元、喪葬費7981.4元、精神損害撫慰金3500元、搶救費1.22878萬元、尸檢費560元、清障費294元。因為死者近親屬沒有出現，起初楊化志不愿接受調解，但交警發話：不接受調解就拿不到車，被逼無奈的楊化志只好在交通事故賠償調解書上簽了字，東挪西借湊足了錢交付給了臨沂交警，臨沂市公安局交通警察支隊河東大隊為他出具了“道路交通事故經濟賠償憑證”。

2006年3月31日，楊化志的金龍大巴在永安財產保險公司江蘇分公司（下稱“永安保險公司”）投保了車損險、三責險，其中三責險賠償限額為20萬元，保險期限自2006年4月1日起至2007年3月31日止。由于在保險期限內，楊化志隨即手持臨沂交警出具的《交通事故損害賠償調解書》到永安保險公司要求理賠他墊付的錢。永安保險公司在理賠了喪葬費、尸檢費以及事前的一些費用共1萬元后，卻無法接受這份《交通事故損害賠償調解書》，決定不予理賠其他費用。

保險公司拒絕理賠

原來永安保險公司認為，根據《保險法》和《道路交通安全法》的規定，對第三者責任險保險賠款，保險公司可以賠償給被保險人，也可以直接賠償給第三者。除上述兩個主體以外，保險公司無權將賠償款支付給其他人。本案是發生了第三者死亡的交通事故，故賠償金的權利主張人、領受人為死者的近親屬，未經死者近親屬同意不得將賠款支付他人，交警部門在未得到當事人同意的情況下，主張該筆賠償款沒有法律依據。同時，保險公司向其支付賠償款也是違法行為。

楊化志本想很快從保險公司那里討回錢來償還親友，但這樣卻拿不出錢了，債主陸續上門討債，一些原來十分要好的朋友為此反目成仇。楊化志一氣之下，于2008年6月以江蘇大華旅游公司的名義將江蘇省永安保險公司告上了南京市鼓樓區人民法院。

2008年8月15日、2009年2月4日，南京市鼓樓區人民法院先后兩次開庭審理了此案。

楊化志認為，將賠償款交付交警部門有相關的法律法規規定。他出示了2005年公安部制定的一份部門規范性文件《交通事故處理工作規范》，其中第74條中規定：對未知名死者的人身損害賠償，公安機關交通管理部門應當將其所得賠償費交付有關部門保存，其損害賠償權利人確認后，通知有關部門交付損害賠償權利人。楊化志說，由于目前我國法律尚未出現這個“有關部門”，因此這個角色暫時由交警扮演。

但唐浩律師卻認為，《交通事故處理工作規范》僅僅是部門規范性文件，對外不具有行政強制力。從立法的角度看，行政部門無權自己設定權力。而根據《交通事故處理程序》，交警部門有權認定事故責任，有權組織事故方之間進行調解。但是，組織調解不是強制調解，也不是代為調解。交警部門不能強制事故雙方進行調解，更不能代替一方與對方進行調解。

在這起事故中，死者“無名氏”已經喪失了民事權利能力，而其近親屬也無法找到，實際上沒有人具備與楊化志進行調解的權利。但從交通事故損害賠償調解書來看，實際是山東當地的交警部門代替“無名氏”的近親屬行使著權利，以一方當事人的身份參與到調解中來，這明顯超越了職權，也打破了作為組織調解方的客觀中立的立場。如果交警部門否認自己的代理行為，否認在調解書上簽字蓋章的行為是代為調解，那么調解書顯然只是楊化志的單方行為，而不是他與“無名氏”近親屬之間的雙方行為。而單方調解行為，在法律上是不存在的。

“交警部門的目的可能是為了盡快了結事故，但這樣處理對肇事方、保險公司以及交警部門自己都存在著巨大的法律風險?！碧坪普J為，一旦“無名氏”的近親屬出現，不同意這份調解協議，他們仍有權利向肇事方和保險公司行使求償的權利。而如果“無名氏”的近親屬不出現，甚至已經沒有近親屬，那么這筆賠償金交警部門將如何處理呢？同時，尸檢報告未對流浪漢年齡作出明確鑒定，不能確定死亡賠償金數額，無法確定旅游公司的賠償責任，所以流浪漢的死亡賠償金不應理賠。

保險公司還認為，精神損害撫慰金不在保險范圍內，不應理賠；保單特別約定，車損險或三責險每次事故絕對免賠額為500元，在賠償款中應扣除該項金額。

唐浩律師曾是轟動全國的高淳縣民政局替無名氏索賠案件中被告保險公司的代理人。高淳民政局的起訴被南京法院兩審均駁回后，此案入選最高法院的公報。在唐浩看來，兩起案件存在一定的相似性?！靶姓C關只能在法律授予他們職權的范圍內行政，‘越權行政或許出發點是好的，但找不到法律依據?！?/p>

但楊化志卻認為，公安部規范性文件如果不與國家的法律法規發生沖突，就應該合法有效。保險公司應該在理賠金額范圍內賠償，如果“撞死無名氏白撞”，那還有什么公平正義和良知？

法院判決保險公司“埋單”

2009年2月4日下午，南京市鼓樓區法院第二次開庭審理此案，庭審中，原、被告交鋒仍然十分激烈，法院在查明事實的前提下對案件作出一審宣判。

法院認定，原、被告之間的保險合同關系合法有效。原告向被告投保了車損險、三責險及不計免賠險，其允許駕駛員在保險期限內使用被保險車輛的過程中，發生交通事故致無名氏死亡及被保險車輛受損，應當按保險合同之約定確定被告的賠償責任。

法院認為，目前，我國道路交通事故社會救助基金尚未設立，交警部門根據公安部《交通事故處理工作規范》的規定代收并保管無名死者的賠償款的做法應當給予肯定，這既便于無名氏的繼承人出現后及時得到賠償，有利于保護無名氏繼承人的利益，也避免了“撞死無名氏白撞”的不公平現象發生。若該筆賠償款長期無人認領，成為無主財產時，將來交付社會救助基金，用于社會救助事務，則更具有社會意義。

原告向交警部門給付賠償款的行為，應認定為對第三者承擔了賠償責任。責任保險所承擔的風險為一種或然發生的民事賠償責任，被保險人借此分散和轉移其損害賠償責任風險，保險人應在保險限額內，承擔被保險人對第三者依法應負責任范圍內的賠償責任。

法院認為，本案中，交警部門按山東省農村居民人均純收入代收的無名氏死亡賠償金6.1152萬元，未超出法定標準。故原告要求賠償無名氏死亡賠償金6.1152元的訴訟請求，予以支持。依據保險合同約定，精神損害撫慰金不屬于商業三責險的保險責任范圍，故原告要求賠償無名氏精神損害撫慰金的訴訟請求，不予支持。保單特別約定，車損險或三責任險每次事故絕對免賠額為500元，故被告主張在本次事故賠償款中扣除絕對免賠額500元的意見，予以采納。

最后，法院判決被告永安財產保險公司賠償原告車輛維修費、施救費、喪葬費、搶救費、尸檢費及死亡賠償金共計8.60262萬元，扣除被告預先賠償的1萬元、本次事故絕對免賠額500元，被告還應向原告賠償7.55262萬元。

不要老把難題丟給法院

本案主審法官邢嘉棟接受記者采訪時談了此案判決的理由。他認為，在現實社會中，個人行為、社會關系具有多樣性，其表現形式之豐富，立法不可能涵蓋社會生活的全部，任何國家的立法都具有不可避免的滯后性，立法的速度永遠是落后于社會的發展的，但法官不能以沒有法律規定為由而拒絕裁判。在法律和行政法規沒有規定的情況下，公安部《交通事故處理工作規范》作為部委規范性文件對上述問題作出了規定，法院可以作為裁判的參照。

邢嘉棟說，按照《道路交通安全法》的有關規定，社會救助基金管理機構有權向交通事故責任人要求賠償。但是目前，道路交通事故社會救助基金尚未設立，在交通事故中，死者為無名氏的情況下，許多部門都出面主張代收并保管無名氏的死亡賠償款項，如民政、路政、交管等部門。他希望通過本案審理，探討交通事故社會救助基金制度建立之前，如何處理交通事故中無名死者的賠償問題。

中國保監會法規部法律監督處一位負責人認為，本案的案情，反映了責任保險的一些特殊性，比如損害賠償責任對保險賠償責任的影響，以及保險合同關系與侵權責任關系既相互獨立又“暗通款曲”的微妙關系，此外，更有行政行為介入對民事關系的影響等超出保險范疇的問題。值得贊許的是，楊化志敢于向傳統的保險理賠行規發出挑戰，通過訴訟途徑來解決問題。

南京師范大學保險法研究所兼職教授沙銀華認為，目前，我國社會救助基金管理機構尚未正式設立，鼓樓區法院在這個背景條件之下，將被保險人所交付的賠償金，以判決文的方式將其定性為，由交警部門暫時“代收并保管”。同時以司法機關正式判決的形式，明確該賠償金如果將來在受害人的相關權利人無法找到的情況下，不能挪為他用，而將這無主財產歸屬于設立之后的社會救助基金管理機構，用于社會救助事業。從而杜絕了可能因該賠償金歸屬不明而產生一系列問題的可能性。法院對本案的判決，為解決此類案件糾紛開拓了一條新途徑，無疑為今后法院審理此類案件提供了一個值得參考的樣本。

但南京大學中國法律案例研究中心執行主任邱鷺風教授卻有不同看法，她認為，行政機關為無名氏維權不但不應該，同時也不該成為一個話題。她打了一個比方：“張三欠李四10萬元錢。債務還沒有收回來，李四就去世了，同時李四也沒有任何近親屬出現。那么這時候假設有某個行政機關站出來起訴張三，代李四討要這10萬元，恐怕任何人都會覺得不合適。”她進一步解釋說：“雖然張三暫時不要還這筆錢，但并不代表這筆10萬元的債務免除了。只要在20年內有一天李四的近親屬出現，那么都可以向張三討要這筆錢。所以，我們目前的法律看上去對無名氏被撞身亡后的處理有空白，但其實已經有了正確的解決方案。行政機關不該動用公權去為公民主張私權。”

另有一些法學專家認為，此類案件“自由裁量”的混亂，不但造成社會各界議論，也容易由爭相代理維權發展到趨利“維權”，更影響法律的權威。立法機關應盡快制定相關法律，至少盡快出臺相應的法律解釋，以填補這個法律空白。否則不但“自由裁量”的混亂依舊，而且由于這類賠償款法律地位不明，管理也難以到位，很容易形成另類的腐敗。