政府在招商引資工作中的角色定位分析

史小臣

摘要：當前，許多地方政府仍然是招商引貴的主體，這是地方政府對自身角色定位不準的表現(xiàn)，在市場經(jīng)濟逐步完善，社會發(fā)展程度逐步提高的背景下，地方政府在招商引資中的角色重斷定位變得越來越重要，應轉(zhuǎn)變觀念，改變政績考核標準，培育招商引資的主體，通過中介招商以及優(yōu)化投資軟環(huán)境，重新定位政府經(jīng)濟管理角色，從政府在招商引費中的錯位，越位和缺位去探索當前政府在這項工作中的角色定位問題。

關(guān)鍵詞：招商引資；角色；歸位

中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)07-0056-02

招商引資，本質(zhì)上是一種商業(yè)行為，屬于競爭性領(lǐng)域，應該交給企業(yè)或其他市場主體，按照商業(yè)規(guī)則和市場規(guī)律去做，黨的十六大明確指出，地方政府的只能體現(xiàn)在四個方面：經(jīng)濟協(xié)調(diào)，市場監(jiān)管、維護秩序和社會服務(wù)，政府的職能決定了它的角色定位，所謂角色定位，就是指地方政府應該做什么，不應該做什么，據(jù)此，地方政府在招商引資中角色的正確定位應該是：當?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策的制定者，投資環(huán)境的營造者；市場秩序的監(jiān)督者和維護者；公共產(chǎn)品的提供者。

但是許多地方政府不但沒有從招商引資中淡出，反而有愈演愈烈之勢，一方面繼續(xù)充當招商引資的主體，既當裁判員又當運動員，另一方面又忽視公共服務(wù)的有效供給，忽視投資軟環(huán)境的建設(shè)，由此造成地方政府在招商引資中的錯位、越位與缺位，這在一定程度上阻礙了我國的社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)。

1地方政府在招商引資中角色錯位、越位、缺位的表現(xiàn)

(1)招商引資在一些地方被稱為“一把手工程”，各個部門有任務(wù)，每名公務(wù)員有指標，建立目標管理責任體系。如湘南某市，自1996年起，在全市范圍內(nèi)建立了市、縣、鄉(xiāng)和企業(yè)領(lǐng)導干部招商引資責任追究制，對獲得一、二、三等獎的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別由市委、市政府和各縣委、政府予以重獎，對排名后三位的要在全市范圍內(nèi)予以通報批評，對兩年沒有完成任務(wù)的單位，其主要領(lǐng)導要引咎辭職。

(2)在當前各地的招商引資活動中，從項目設(shè)計到招商談判直至合同履行，政府都直接參與其中，“越位”履行行政職能，作為招商引資主體的企業(yè)反而退居幕后，在談判桌上經(jīng)常“缺位”。地方政府采取行政手段，指令企業(yè)參加由其組織、主辦的招商引資“介紹會”、“洽談會”，甚至由書記、市長出面“亂點鴛鴦譜”，指定某個企業(yè)與外商洽談合作意向，有的地方政府與外商直接談判，有的參與企業(yè)的某些條款的談判，在合同中規(guī)定政府履行某些承諾，有的對企業(yè)的合同進行擔保。

(3)為吸引投資，各地之間展開激烈競爭，許多地方受自身經(jīng)濟發(fā)展水平和客觀環(huán)境的限制，投資環(huán)境尚不盡如人意，吸引投資唯有靠打“政策牌”，搞地價、稅收優(yōu)惠政策大賽，如有的地方明確規(guī)定：只要投資者在外地能夠享受到的政策，我們這里都應該有，而且要比外地更優(yōu)惠，以增強政策的吸引力。許多地方均以土地成本價以下的價格招商，有的地方甚至出現(xiàn)“零地價”或者土地“買一送一”的現(xiàn)象，土地近乎白給，在稅收政策方面，各地大幅度突破國家稅收法律、法規(guī)及中央政策的底線，賤賣自己，競相制定“土政策”。

(4)在招商引資中，一方面忽視自身權(quán)益，另一方面對投資者權(quán)益保護意識較為淡薄，由于市場經(jīng)濟法規(guī)不夠健全，執(zhí)法力度不夠大，有些地區(qū)市場秩序混亂，信用狀況差，制售假冒偽劣商品等經(jīng)濟犯罪活動較為猖獗，合法經(jīng)營得不到應有的保護。地方主義突出，為了一方的利益可以置法律于不顧，隨意分割或者封鎖市場，嚴重破壞了市場的統(tǒng)一性。

2地方政府在招商引資中角色錯位、越位、缺位的原因分析

(1)不合理的政績考核標準。

政府的工作績效以經(jīng)濟總量和增長的速度作為主要指標，為了體現(xiàn)政績，最易見效的方式就是通過拼命招商引資拉動GDP等指標的增長，政府又以利用外資多寡來考核基層干部政績。現(xiàn)在大部分地區(qū)在工作考核的權(quán)重中，招商引資占有很大比例。但對招商引資的考核往往“重數(shù)量”“輕質(zhì)量”，只關(guān)心引進多少資金，多少項目，對項目建設(shè)后產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益，對當?shù)厣鐣暙I串等缺乏應有的考核，這種忽視引資實際效益的考核評價體系助長了招商引資中一些不正之風的滋生，而且把招商引資數(shù)量的多寡與政府官員職務(wù)的升遷掛鉤，加劇了地方政府在招商引資中角色錯位，越位的行為。

(2)地方政府在提供公共物品方面所得到的激勵不足。

地方政府的許多行為，受制于其“政績”動機。“政績”是政府能力的體現(xiàn)和履行職能的結(jié)果，但“政績”是多方面、多層次的，“政績”在時間上有長短之分由于政府任期有限，希望在任期內(nèi)做出顯著政績，所以短期行為動機強烈，對“短平快”項目更感興趣；“政績”在形態(tài)上有顯性和隱性之分，“隱性政績”有解放思想、轉(zhuǎn)變觀念、科學決策、營造氛圍等，“顯性政績”有舊城改造、新區(qū)開發(fā)、標志性建筑、GDP增長等，地方政府提供的公共物品包括地方政府在招商引資中必不可少的軟硬環(huán)境建設(shè)，比如良好的社會秩序、公平的競爭環(huán)境，誠實守信的社會氛圍，方便快捷的交通設(shè)施等等，大多屬于“隱性政績”，但由于地方政府在這方面得到的激勵不足，許多地方政府不愿去做，而“顯性政績”直觀形象，有目共堵，不證自明，所以地方政府喜歡搞招商引資的“形象工程”。

(3)地方政府在招商引資中的約束機制不健全。

地方政府工作的好壞大多數(shù)是由上級政府來評定，不是由老百姓來評定的。一旦地方政府有著好大喜功、貪多求快的“政績沖動”，就會背離本地的實際情況，不經(jīng)科學論證和民主審議，盲目隨意組織招商引資，對一些投資項目放寬人口，不經(jīng)科學論證，擅自決策引進，使一些超出經(jīng)濟社會環(huán)境承受能力的重污染企業(yè)和國家限制規(guī)模企業(yè)，甚至使一些生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品和進行非法生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)進入當?shù)兀瑸楫數(shù)亟?jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展埋下隱患，即使引進的項目對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展造成危害，地方政府也不用承扭任何責任，其主要負責人也不會被追究責任，所以地方政府更熱衷于招商引資。

(4)中介組織發(fā)育不完全。

在西方社會，市民社會是一個“與國家相對，并部分獨立于國家”的實體，它擁有不被國家淹沒的獨立社會生活領(lǐng)域，包括擁有發(fā)達的社會中介機構(gòu)，然而在我國，轉(zhuǎn)型期社會的“市民社會能力”即整個社會的自我管理能力和自我發(fā)展能力還比較低，相關(guān)社會中介組織這種市民社會意義上的第三部門還很不成熟。我國是一個長期實行計劃經(jīng)濟體制的國家，在傳統(tǒng)體制下，市場和社會被政府所吞沒。就以中介機構(gòu)為例，由于政府嚴格的審批、監(jiān)督、控制，因而在計劃經(jīng)濟體制下缺乏自身的獨立性和自主性，可以這么說，我們無論在理論上，還是在實踐中都是很缺乏中介組織傳統(tǒng)的。專門從事投、融資服務(wù)的社會中介機構(gòu)，如會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、審計師事務(wù)所等數(shù)量少，經(jīng)驗缺，檔次低，尤其沒有實力雄厚、運作成熟的大型投資銀行，還不足

以成為各微觀主體同國際資本市場聯(lián)系的橋梁和紐帶。一方面，促進這類中介服務(wù)機構(gòu)的社會環(huán)境、法律體制還有待完善，另一方面，現(xiàn)有的中介機構(gòu)本身還很稚嫩，還有一個發(fā)育、成長、提高的過程，社會力量的不足，從客觀上促使政府主導招商活動，以直接刺激和引導經(jīng)濟的發(fā)展。

(5)計劃經(jīng)濟體制產(chǎn)生的行為慣性。

中國曾長期處于計劃經(jīng)濟體制時期，在舊體制下，政府扮演著全面干預經(jīng)濟社會生活的角色，具有超強的控制力。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的過程中，由于各種原因，政府往往不能很好地適應環(huán)境的變化，還是習慣于干預市場，包括對于招商引資這類微觀經(jīng)濟活動，政府也要進行干預，而轉(zhuǎn)型時期的“強勢政府”地位，也使政府具有進行這種干預的能力，首先，迄今為止，政府或政府部門仍是社會經(jīng)濟生活的主導者，政府除了制定發(fā)展規(guī)劃，掌握經(jīng)濟政策外，還直接控制著大部分經(jīng)濟資源，我國加入WTO以后，通過一系列改革措施，逐步轉(zhuǎn)變政府職能。但作為一個系統(tǒng)工程，并非一朝一夕可以完功。“強勢政府”的思維慣性，使得招商引資活動帶有了過多的政府干預色彩。其次，計劃經(jīng)濟時代的烙印，在許多企業(yè)身上仍然鮮明，政府在企業(yè)人、財、物上的決定作用，不僅束縛了企業(yè)的手腳，更束縛了企業(yè)的頭腦，現(xiàn)在我們搞市場經(jīng)濟，實行政企分開，但市場和政府在各自的職能上還很不規(guī)范，在招商引資這種專業(yè)性和政策性都很強的經(jīng)濟活動面前，缺乏鍛煉的企業(yè)管理者就像怕水的小兒一樣，非要緊緊抓住政府的手才敢邁步。

3促使地方政府在招商引資中角色歸位的途徑

(1)轉(zhuǎn)變觀念。

地方政府要進一步解放思想，更新觀念，堅決摒棄計劃經(jīng)濟時代的“萬能政府”理念，積極致力于轉(zhuǎn)變政府職能，重新定位政府經(jīng)濟管理角色，將“運動員”的職責交還企業(yè)，樹立做好經(jīng)濟管理“裁判員”工作的新觀念，變“萬能政府”為有限政府、有效政府。

(2)改變政績考核標準。

以招商引資數(shù)量的多寡來考核基層干部政績是一種急功近利、違背資本流動規(guī)律的做法，會破壞地方經(jīng)濟與社會發(fā)展的秩序，其危害性不可低估，應當予以糾正，要按照十六屆三中全會《決議》確立的新的發(fā)展觀的要求，建立合理的干部政績考核標準和懲戒機制，不要單純以GDP等經(jīng)濟增長指標來衡量政績水平，要淡化對地方政府的GDP考核，強化對綜合經(jīng)濟實力增強，群眾生活水平提高、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變等方面的考核，使得政府的主要任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營投資環(huán)境、提供完善的行政和法律服務(wù)。

(3)培育招商引資的主體——中介招商。

在招商引資中，由專業(yè)中介咨詢公司對投資公司的特點、產(chǎn)業(yè)布局、戰(zhàn)略意圖，乃至主事者的個性、風格做深入的了解，并認真做項目的篩選與確立、宣傳與促進、實施與管理，可以提高招商引資項目合作的成功率。作為誠實守信、依法經(jīng)營的投資者，更愿意與中介機構(gòu)打交道，因為由中介穿針引線的招商引資行為，是在市場機制下運作，從而更規(guī)范嚴密，能實現(xiàn)利潤最大化。

(4)優(yōu)化投資軟環(huán)境，

投資軟環(huán)境是指一個地區(qū)能夠提供給外商所需要的社會文化、市場秩序和法制建設(shè)等方面的保障與條件，與硬環(huán)境相比，軟環(huán)境對一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和招商引資水平的提高意義更加重大，因此要把軟環(huán)境作為擴大對外開放和招商引資的實際舉措來抓，要從依靠政策優(yōu)勢為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐原h(huán)境建設(shè)為主。

因此，政府在招商引資工作中，必須端正思想，明確定位，招商引資不是經(jīng)濟發(fā)展的唯一出路，優(yōu)惠政策也不是招商引資中的唯一法寶，只有在招商引資中營造好的環(huán)境，選擇好重點，規(guī)范好運營，向投資商充分提供有價值的投資項目，把投資項目和本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)勢資源有效銜接起來，加強配套服務(wù)，才能取得引資的成功。任何急功近利、盲目跟風只會招致失敗和損失。在招商引資熱的背后，確實需要我們做更多冷靜的思考。