加快推進　務求實效

杜　宇

在今年3月26日召開的國務院殘疾人工作委員會全體會議上，回良玉副總理指出，當前，“國家正在加快推進覆蓋城鄉的社會保障體系建設和公共服務的均等化”，他要求“各地區、各有關部門要抓住機遇，把殘疾人社會保障體系和服務體系建設納入經濟和社會發展全局，加大投入，加快推進，務求實效”。按照這一要求，5月8日，國務院殘工委秘書處在京召開了“殘疾人社會保障體系和服務體系建設部際研討會”。來自國務院辦公廳、國務院研究室、民政部、人力資源和社會保障部、衛生部、住房和城鄉建設部、中國殘聯的有關部門負責同志及相關人員齊聚一堂，研討在社會公共服務和社會保障建設過程中，如何把殘疾人的特殊需求納入其中，并按照中央文件的要求，給予特殊的扶助等問題。中國殘聯副理事長程凱出席會議并講話。

殘疾人全面納入社會

保障和服務體系

程凱（中國殘聯副理事長、中國殘聯殘疾人兩個體系建設領導小組副組長）：

去年4月5日，中共中央、國務院正式印發了《關于促進殘疾人事業發展的意見》。這對殘疾人事業來講，是非常重大的事件，說明在落實科學發展觀的過程中，黨中央、國務院是把改善包括殘疾人在內的最困難人群的民生問題放在了非常重要的位置上。黨中央、國務院對殘疾人這個群體的關注，體現在文件的每一句話上。

按照中央7號文件的要求，中國殘聯成立了兩個體系建設領導小組和辦公室，專門做兩個體系建設的具體推進工作。我們也搞了初步的調研，對江蘇、河北等地進行專項調查研究，了解了基層在這方面的一些情況。

周萍（民政部社會救助司副巡視員）：

我跟大家簡單介紹一下我們現在為殘疾人提供社會救助的情況。

城市方面，符合條件的貧困殘疾人都納入了低保范圍，并通過發放物價補貼和分類施保等，進一步提高對殘疾人的救助水平。據統計目前有城市低保對象2334.56萬人，其中殘疾人139.12萬人。分類施保是在城市低保制度中，針對特殊困難低保對象提出的一項補充性救助政策，旨在進一步提高他們的救助水平。對于重度殘疾人，一般給予全額保障，或者在當地低保標準基礎上上浮一定比例。比如在北京，低保標準的基礎上，上浮10%，在天津、上海等地一般在10%至50%之間，遼寧是30%至50%。對一般殘疾人，則視情況增加一定數額的低保金。對殘疾人實施重點保障，還包括審核機制。對重度殘疾人等喪失勞動能力的低保對象，各地是一年一審核，而對其他對象則采取動態管理，一般3個月或者半年一審核。

2007年，國務院發布關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知。各地將符合條件的農村貧困殘疾人均納入低保范圍。截至2009年3月，全國共有農村低保對象4310萬人，其中殘疾人383.2萬人。另外，全國納入農村五保供養范圍的人數已經達到了550.9萬人，其中殘疾人74.84萬人。

姚顯會（民政部社會福利和慈善事業促進司巡視員）：

在社會保障體系建設方面，我們一個是繼續實施兒童福利機構建設的“藍天計劃”，這個計劃已經投入了福利金10億元，資助地級以上城市進行殘疾兒童福利機構建設。在溫家寶總理和回良玉副總理的支持下，一期投資2.6億的國家康復輔具研究中心已經開工建設，主要是提供一些殘疾人輔具方面的資源研究。

服務體系建設方面，我們一個是推動社會福利企業的健康發展。我們盡量減少金融危機帶來的影響。2008年，全國福利企業23129個，同比下降了10.9%，但企業安置殘疾職工人數達到了56.8萬人，同比反而增長了2.2%。再一個是關于兒童福利機構集中養育兒童的“藍天計劃”，已經投入了3.8億元部本級福利彩票公益金，加上地方配套，共為4萬多名福利機構中的殘疾孤兒進行了手術矯治和康復。同時建立了腦癱兒童的康復示范基地，開展腦癱兒童康復培訓工作。

趙明鋼（衛生部醫政司副司長）：

衛生部一直對于殘疾人的醫療服務保障工作高度重視，一方面在日常工作中，要求醫療機構為殘疾人提供安全、方便、快捷、溫馨的醫療服務，同時把殘疾人納入到惠民服務的對象中去，結合國家的政策，適當減免這些患者的費用。

還有，提出了制定新農合政策的時候，對殘疾人參加新農合要有考慮。

在建設醫療機構的時候，也關注康復醫療機構和隊伍的建設，我們有中國康復醫學會，通過醫學會開展人員的培訓，提高技能，為殘疾人提供更好的服務。

最近，我們和國家中醫藥管理局、中國殘聯共同制定了相應的文件，使殘疾人特別是盲人從事醫療按摩，有了政策的保障。

另外，一些重大公共衛生專項也都把殘疾人納入進來了。

下一步，我們要把殘疾人群納入到公共衛生均等化里面來。比如說白內障，我們希望3年投入9個多億的專項經費，開展白內障復明手術。

金維剛（人力資源和社會保障部社會保障研究所副所長）：

在養老保險方面，我想介紹一下深圳市的做法。深圳市去年出臺了一個關于殘疾人參加社會保險的試行辦法。這個辦法規定，低保殘疾人參保由民政部門繳納保險費，費用從福利彩票公益金里來，所以渠道拓寬了。重度殘疾人、失業殘疾人等在繳費方面有一些扶持政策。對于失業時間比較長的，通過試點，給予社會保險費的補貼。對于自謀職業殘疾人，國家有政策，是按照國家政策實行的。對于達到法定退休年齡的殘疾人，由當地政府根據具體的情況來確定提供社會保險的標準。整個的補貼，強調先繳費后補貼，先解決問題，然后政府去協調。這從制度上把殘疾人納入到社會保險范圍，這個面是比較寬的。

農村殘疾人的養老保險方面，現在我們部里正在研究新的農保的辦法，希望改變農村社會養老保險過去單一的個人賬戶模式，建立新的機制，就是基礎養老金加個人賬戶。

邱明月（人力資源和社會保障部工傷保險司處長）：

從工傷保險來講，因工傷殘人員的待遇就目前來看，是有保障的，應該說是比較優厚的。在一些制度上對殘疾人也有所傾斜。我們也在積極探索，進行工傷康復或者說職業康復的試點，鼓勵傷殘者回歸社會，提高生活質量，實現自我價值。

王瑞春（住房和城鄉建設部住房保障司副司長）：

對于殘疾人的住房保障，國家現有的政策，只有9部委2007年聯合發的162號令，就是廉租住房保障辦法。其中第四章規定了實物配租應當優先面向應該登記為廉租住房保障對象的孤老病殘等特殊群體。各地也都根據這個辦法，制定了廉租住房管理辦法，百分之八九十對向殘疾人優先分配廉租住房都做了規定，而且現在地方也確實是這么做的。

我們現在正在做的一項工作，就是制定保障性住房建設標準，這是國家的一個強制性標準，已經起草完畢，準備提交國務院常務會議討論。這是一個技術的標準，規定保障性住房應建設適當比例的方便殘疾人、老年人等特殊群體使用的無障礙套型。

我們制定了廉租住房建設三年規劃，也馬上要報國務院。3年里我們想解決747萬戶低收入家庭的住房困難，這些人中應該也包括一部分住房困難的殘疾人。

牛大剛（住房和城鄉建設部村鎮建設司干部）：

今年中央將安排40億元補助資金，用于農村危房改造。補助的對象，包括農村低保和分散供養五保的殘疾人。

殘疾人需要專項特殊保障

陳新民（中國殘聯研究室主任、中國殘聯殘疾人兩個體系建設領導小組辦公室副主任）：

低保這一塊，分類施保，地方各級政府都在做，我們正在起草的兩個體系建設指導意見里，應該概括為一個制度化的東西。我們在討論當中，一些社會保障的專家提出來殘疾人的救助應多給多補，但在制度內做一些修補是權宜之計，長久來看，還是不要破壞現行制度的整體性。在低保制度之外，單搞一個殘疾人的殘疾津貼，類似于有些地方的老年津貼，這當然是比較理想化的，不見得馬上能全面實行。

姚顯會：殘疾人津貼可以推動一些地方先做一下。現在國家要有這樣一個統一的制度，還是比較困難的。慢慢地就形成制度了。

周萍：現在城鄉低保都是以家庭為單位，不是以個人為單位的。還有比方說你收入低于1000元，就可以申請低保，要是收入1001元怎么辦？這種低保邊緣戶的困難怎么解決？這些問題要進一步探討。

陳新民：低保設計是以家庭收入為標準的，而不是按支出來定的。但是殘疾人的支出特別多，跟一般人不一樣，最重要的支出就是特殊醫療需求，還有輔助器具配用。2008年度監測數據顯示，全國殘疾人家庭醫療衛生保健的支出，城鎮是一般家庭的1.65倍，農村是2.14倍。

樊靜（衛生部醫政司綜合處副處長）：

現在比較現實的問題，就是康復醫療費用納入醫保的問題。這是核心的問題，只有康復醫療費用納入醫保，并且報銷比例得到一定程度的保障，老百姓的康復需求才會被調動起來。如果治療及時，就能防止殘疾，可是大多數人沒有意識到，或者由于經費的問題終止治療。就把康復醫療納入醫保問題的重要性和操作上的問題，我們與幾個有關部門做了溝通。現在大家也都比較關注這件事。實際上，從衛生經濟學的角度來說，納入醫保是減少總費用的。

程凱：醫保對特殊困難人群的迫切的醫療康復項目應不應該保？中央7號文件提出，“逐步將符合規定的殘疾人醫療康復項目納入城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療范圍，保障殘疾人的醫療康復需求”。殘疾人醫療康復的重大項目納入到城鄉醫保，應該有個起碼的制度性保障。

曹躍進（中國殘聯康復部副主任）：

我們算過，做一個白內障復明手術，它的成本在上世紀90年代初是300元錢。當時如果花了這300元，他就康復了；要不然他馬上就成為民政救助對象，在家里不能出門，得有人侍候他，政府得給補貼。

醫保大概念包括新型農村合作醫療。今天看到13個省貫徹落實中央7號文件的文，這個很有意思，在某些部分應該深受鼓舞。幾乎所有13個省的文件都提到了要把一部分殘疾人康復項目放入醫保，包括新農合。在農村，要說盤子的話，實際上新農合的盤子更小。如果新農合的盤子里都能放進去的話，醫保的盤子沒有理由放不下。如果能全面突破最好。如果不能把所有的項目都突破，突破一些急需的行不行？

金維剛：從目前養老保險的參保情況來看，殘疾人的參保率是最低的。過去講農民工參保率很低，實際上殘疾人的參保率更低。很重要的一個因素，目前對于殘疾人社會保障相關的政策扶持還不夠，已經有的政策受益面很窄，資金來源渠道也比較單一，主要是就業保障金，而且缺乏一個統籌的安排。殘疾人在參加其他社會保險方面也都面臨著一些問題，缺乏必要的政策來統籌。社會保障首先要解決那些最需要保障的群體的困難，而殘疾人是最弱勢的群體，其保障需求也是最基本的。而且這個群體由于特殊，跟其他的社會群體之間不會產生利益上很大的沖突，其他群體不會跟殘疾人群體攀比。對這一群體的保障，首先要明確政府的責任。從現在參加來看，補貼的資金主要來源于就業保障金，而就業保障金主要是通過社會來籌錢的，并非財政的直接投入。而且要在就業保障金上年度使用有節余的情況下，才能夠用于殘疾人參保的補貼，這是打折扣的，是缺乏可靠的資金來源的。

尹彤穎（人力資源和社會保障部養老保險司統籌處調研員）：

現在我們國家城鎮企業職工的基本養老保險制度覆蓋了各類企業和城鎮的個體工商戶及靈活就業的人員。企業職工的“三保”，個人按照8%的繳費比例，企業按照20%的繳費比例共同繳費，到了退休年齡，就可以享受養老保險。從現行規定來看，對殘疾人沒有照顧性的政策。從個體工商戶和靈活就業人員的政策，規定是按照上年社平工資的20%，完全由個人承擔進行繳費。這對于殘疾的個體工商戶和靈活就業人員來說，能否繳得起費是個問題。因此現在他們能夠享受養老保險政策的數量還是相當少的。如果能夠讓這部分人員繳得起費，以后有個生活保障，可以說是雪中送炭的事情。

我們現在有補貼的政策，但補貼的比例和金額都是由各地自行規定的，國家沒有統一的規定。從我們現在了解的情況來看，很多地區沒有落實到位，使這部分實際上最需要參加養老保險的殘疾人并沒有享受到政策的優惠。

劉文海（國務院研究室社會發展司副司長）：

殘疾人的社會保障問題，應該說面臨著許多的困難和挑戰，起點很低，任務非常繁重。解決好殘疾人的社會保障問題事關重大，意義怎么說都不過分，如果說過去沒有條件，現在條件正在成熟。

首先要解決有沒有的問題，然后再解決高不高的問題。殘疾人社會保障的概念不宜泛化，應該和我們國家整個社會保障制度的建設相統一、相協調，把注意力主要放在保障殘疾人的基本生活和基本醫療上來。現在主要的問題是養老保障缺乏制度性的安排，解決殘疾人養老保障問題應該成為殘疾人社會保障制度的關鍵。

我們可以參照在很多國家運行的老殘遺保險制度。通過改革現行的城鎮職工養老保險制度來統籌解決殘疾人的養老保險問題，直接把它納入社會養老保險的體系。■