從產權角度看農村稅費改革

李旭華

摘要產權結構是分配制度的基礎。當前農村土地產權制度造成農民“退出權”的缺失,從而使農民不得不忍受基層組織和干部強加其頭上的各種負擔。當前進行的農村稅費改革只是從分配制度上解決農民負擔問題,必然不可能從根本上解決問題,也不能消除農民負擔反彈的壓力。

關鍵詞產權;農村;稅費改革

中圖分類號 F320.2 文獻標識碼A文章編號 1007-5739(2009)14-0365-01

自20世紀80年代中后期,尤其是90年代以來,農民負擔問題就逐漸成為農村社會經濟生活中的熱點、難點和焦點。中央政府也一再下發文件,要求切實做好減輕農民負擔工作。雖然取得了一些成效,但是問題并未得到根本解決。

1農村稅費改革的發展歷程

農村稅費改革是作為減輕農民負擔的治本之策提出來的。從1993年開始,約有50多個縣自發性地對農村稅費征收制度進行了改革。主要有3種類型:一是以湖南武崗為代表,將提留統籌費改為“農村公益事業建設稅”;二是以河北正定為代表,實行“公糧制”,將農業稅與提留統籌費合并折實征收;三是以安徽太和為代表,實行“稅費大包干”,將各種稅費合并,按田面積統一征收。這些改革雖然對控制農民負擔起到了一定作用,但在計征辦法、征收形式、資金管理等方面也存在許多問題。

從改革試點的實踐看,通過改革初步規范了農民與國家、集體之間的分配關系,改革提高了農民合理負擔的透明度,一定程度上遏制了農村“三亂”,增強了基層干部依法行政和農民依法納稅的意識;促進了基層政府職能轉變和機構精簡,進一步規范了鄉鎮政府和村級組織的工作職能和事權范圍,精簡了機構和人員,也削減了經費開支;密切了干群關系,一定程度上緩解了農村干群矛盾。但是,農村稅費改革只是試圖從分配制度上規范國家、集體、農民的利益關系,并沒有觸動農民負擔產生的基礎——產權問題,因而帶有一定的局限性。

2產權結構是分配制度的基礎

從產權經濟學的觀點看,人們之間相互交換資源的這種過程其實是人們對于資源不同權利的交換過程,也即產權的交換。產權是獲得收入的基礎。正是產權的存在,決定了這種交換過程產生的收入的歸屬。不同的產權安排,其收入的分配也不同。如果資源的產權歸一人所有,那么資源產生收入也全部歸其所有;而如果產權被分割為使用權、轉讓權和收益權,并分屬不同的個人,則其產生的收入也將在這些不同個人之間進行分割,他們各自得到相應的份額。

當然,國家獲得收入是個例外。盡管國家可以通過自身占有的資源與私人交換獲取收入,并可以超越產權的限制而從私人手中獲得一定的收入,包括稅收和各種費用。這既可以作為國家行使公共管理與服務職能的補償;當其被濫用時,也會侵害私人的產權,損害長期的經濟發展。還有一點需要強調的是,產權可以分為法律規定的產權和實際存在的產權。這二者有時是一致的,但有時卻存在著很大的區別。由于交易成本過高,法律規定的產權在現實中往往不能得到實施,而只能成為寫在紙上的產權。同樣,實際存在的產權有時并不能被法律所接受,而成為一種不公開的產權。我們應該研究的是實際存在的產權,而不能僅限于法律所規定的產權。

3從產權理論角度看農村土地產權制度

改革開放初期,由于農產品的長期饋乏,政府不得不在農民保證完成國家各類統派購任務和集體提留的條件下,向農民讓渡部分農地使用權,從不允許到允許包產到戶,進而允許包干到戶,最終形成農村土地“集體所有、家庭經營”的產權結構。也就是說,農村土地所有權歸集體經濟組織所有,而農民則享有土地的承包經營權。這是中國農民的偉大創造,也極大地調動了農民的積極性。但是,農民所享有的土地承包經營權是與“成員權”聯系在一起的。也就是說,農民是這個集體經濟組織的成員,才享有這個集體經濟組織土地的承包經營權;一旦農民的成員資格喪失,他的土地承包經營權也隨之喪失。而且,隨著集體經濟組織內部成員的增減變化,每個成員的土地承包經營權也要相應變化。這種權利結構是土地承擔農民社會保障功能的必然結果,有利于農民生活和農村的穩定。同時,這種產權結構中集體產權確實存在著虛置。但是當基層組織代表集體行使這種權利時,集體的產權就是實實在在的了,而且有利于基層組織對農民的控制。由于基層組織可以決定農民“成員權”的有無,控制著土地等集體資產和關系到農民生產生活方方面面的資源,基層組織對農民的控制明顯強化。

長期的城鄉分割與土地等生產資料集體所有限制了農民的“退出”自由,更增加了基層組織對于其轄區內農民的行為權力。這種結構后果就是形成農民“退出”的障礙。因為它提高了農民“退出”的成本。在土地承包經營權承載著農民社會保障職能的條件下,如果選擇退出,農民付出的代價是失去成員權,失去最基本的生產資料——土地,失去最基本的社會保障。因此,農民只能忍受基層組織權力對自己利益的侵害,或者只能寄希望于中央和國務院采取措施來解決。除非這種侵害危及到了農民的基本生存權利,或者農民其他來源足以形成穩定和可觀的收入和財富。只要不存在自由的“退出權”,基層組織的行為權力就得不到有效制約,農民在與基層組織的交往中也只能處于劣勢。

在從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中,政府權力在逐步從一些其不應存在的地方退出,也就是政府逐步放松管制的過程。目前,政府對農民的最重要管制是戶籍制度。戶籍制度造成了長期城鄉分割體制而形成的農民與城市居民身份上的巨大差異。它同樣也提高了農民的退出成本,因為選擇退出失去的將是群體的認同感。同時,政府加在農民頭上的各種負擔必須要有一個組織代其收取,農村基層組織是再合適不過的選擇,基層組織憑借農民“退出權”的喪失不但可以將自己的各種負擔加在農民頭上,還可以將政府各部門的收費也一起收取。這就造成了目前農民負擔過重的問題。

總之,農民負擔問題的基礎在于農村產權,特別是農村土地產權制度。因此,解決農民負擔問題也要從此入手。要將農村土地承擔的社會保障功能從中剝離,還農村土地的生產功能,還農民的“退出權”。同時,要減小政府對農村經濟和社會生活的一些不必要管制,打破城鄉分割體制,從根本上防止農民負擔反彈。