重慶“城中村”改造中征地農轉非人員社會保障政策研究

廖玉姣　楊　玲

摘要：目前，我國農轉非人員享受的社會保障政策主要有城市低保、儲蓄式養老、城鄉新型合作醫療保險以及基本養老保險政策。這些政策能在一定程度上解決農轉非人員的部分社會保障問題，但農轉非人員吃低保比城市人口困難，城鄉新型合作醫療、儲蓄式養老保險和新的基本養老保險政策也都存在缺陷。不但應完善現有社會保障政策、征地補償政策以及城市郊區征地管理制度，還要促進農村集體經濟向城市融合，發揮集體經濟對農轉非人員的保障作用。

關鍵詞：農轉非人員；社會保障政策；城市低保；城鄉新型合作醫療保險；養老保險

中圖分類號：F127719；F840.6文獻標志碼：A文章編號：1008-6439（2009）02-0010-04

Social Security Policy for Land-lost People in Expropriation of Land in the Process of Rebuilding Village Inside a City

LIAO Yu-jiao, YANG Ling

(Chongqing Academy of Social Science, Chongqing 400020, China)

Abstract: Currently, non-agricultural people from agricultural status are endowed social security policy with urban minimum security, deposit-style endowment, new-style urban-rural cooperative medical insurance and basic endowment insurance. Their policies can solve their problem of partial social security to some extent but their minimum security is more difficult than a urban resident who is endowed with minimum security, furthermore, new-style urban-rural cooperative medical insurance, deposit-style endowment, and new basic endowment insurance have their defects. Current social security policies, compensation for expropriation of land and suburb land management system should be perfected, and rural economy should be promoted to integrate with urban economy to let collective economy play a role in the helping the people from agricultural status.

Key words: non-agricultural people from agricultural status; social security policy; urban minimum insurance; new-style urban-rural cooperative medical insurance; endowment insurance

通過調查我們發現，在“城中村”改造過程中，被征地農民征地前后的生活具有天壤之別。征地前，房屋出租、集體分紅是他們的主要生活來源，家庭年收入有上萬到數萬元不等，村社集體給以基本社會保障和各種福利，他們過著衣食無憂的小康生活；征地后，收入銳減，主要收入來源、集體福利一并消失，無技術和學歷、過慣悠閑生活的他們對工作高不成、低不就，寧愿吃低保也不就業，許多人轉非后立即進入貧困。征地造成城鎮低保人口迅速上升，而生活的陡變使這部分人對社會、對政府充滿怨言和不滿，聚集鬧事時有發生。據調查，某街道由于農轉非貧困人口的迅速增加，從2002年到2007年短短5年時間里低保金和低保人口就增加了近40倍；另有一鎮，2003年到2008年的5年中，低保戶數年均增長率達18.13%，低保人口年均增長率達18.19%，低保金額年均增長率達26.3%；2008年，在很多城郊鄉鎮的最低生活保障人口中，農轉非人口占了90%以上，農轉非人口中60%以上進入最低生活保障群體。而在社保政策方面，自1982年開始征地至今，只推進了儲蓄式保障，即社會參與、自我保障以及2008年推進的征地農轉非人員社會保障全覆蓋政策，真正貧困的人口其實無法享受到這一政策，他們依然過著無保障的貧困生活。由此可見，現行政策還存在缺陷，我們應該進一步完善征地農轉非人員社會保障政策，以基本做到應保盡保，維護社會穩定和團結、共建和諧社會。

一、農轉非人員所享受到的社會保障政策

到目前為止，農轉非人員可享受的社會保障政策主要有城市低保政策、儲蓄式養老保險、城鄉新型合作醫療保險以及新近出臺的基本養老保險政策。實際上，在2008年的基本養老保險政策出臺前農轉非人員基本上是處于無社會保障狀態的。

1．城市低保政策

按照城市居民低保條件，農轉非人員若家庭成員月人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，可享受最低生活保障待遇，享受的保障需扣除低保條件中規定的計入家庭收入的那部分，即扣除安置貨幣部分。

2．儲蓄式養老保險

儲蓄式養老保險是農轉非人員將征地時獲得的補償金作為本金交給保險公司，由保險公司承辦的每月按本金的10%對失地農民發放生活費的一種商業保險模式。其保障對象是征地農轉非人員中40歲以上女性和50歲以上男性。儲蓄式養老保險的特點是，部分解決被征地農民的養老保險，覆蓋面小。

3．城鄉新型合作醫療保險

新型合作醫療制度最初是覆蓋農村和農轉非人員，2008年實現城鄉全覆蓋。合作醫療針對的主要是大病，即所謂“保大不保小”，真正能報銷的只是部分住院費用，對本身就貧困的農轉非人員來說參保的意義并不大。

4．基本養老保險政策

主要政策為渝府發〔2008〕26號文件《重慶市2007年12月31日以前被征地農轉非人員基本養老保險試行辦法》和《重慶市2008年1月1日以后新征地農轉非人員基本養老保險試行辦法》。基本特點是保障范圍擴大（包括老年人員、4050人員、中青年三部分）、保障標準提高（每一個參保人員至少可享受到基本養老待遇每月450元）、個人支付額比較高（2007年12月31日以前被征地農轉非人員參加基本養老保險的個人要支付8千至2萬元不等）。政策規定，已參加了儲蓄式養老保險的原征地人員，可以改投基本養老保險，但兩者只能選其一。

二、當前社會保障政策存在的問題

目前的政策能在一定程度上解決農轉非人員的部分社會保障問題，特別是新的重慶市征地農轉非人員基本養老保險辦法受到基層組織以及農轉非人員的普遍好評，在一定程度上解決了部分農轉非人員的生活保障問題。但是，通過調研和對各項政策的解讀，我們發現目前的保障政策還存在許多不完善之處，實施起來具有局限性，主要體現在如下幾個方面：

1．農轉非人員吃低保比城市人口困難

（1）低保政策對農轉非人員不公平，農轉非人員下崗與城市人員下崗區別對待。例如，城市下崗人員雙解后有一萬元錢補償，今天下崗，明天就可進入低保；而農轉非人員下崗后，同樣有一萬元錢補償，但是要把這一萬元按月折算完后（大概4年多）才能進入低保。由此可見，政策上將農轉非人員與城市人員劃分了很大界限。

（2）低保政策限制太高。低保條件規定“申請人或其家庭成員從政府或企事業單位取得的一次性收入，減去按規定應扣除部分后，根據當地最低生活保障標準逐月分攤計入家庭收入，計完為止”。也就是說農民轉非后即使收入為零也不能馬上吃低保，需將轉非時獲得的安置費2萬多元按每個月折200多元的標準分攤，大概10年后才能吃低保。

（3）低保政策限制模糊。政策規定“ 申請享受城市居民最低生活保障家庭中有農業戶口人員的，其農業戶口人員應當計算一定的贍養費、扶養費”。也就是說家庭不是全轉非的農轉非人員吃低保還要扣除家庭農業人口的收入，而該部分收入不好界定。因此，有農民家庭成員的農轉非人員吃低保時都要通過舉證。

（4）保障水平太低。現在吃低保是全家人拉通，然后補差，在保障水平本來就不高的情況下再扣除一部分，領到手的低保補助就少得可憐。

2．城鄉新型合作醫療關鍵時候不發揮作用

（1）城鄉新型合作醫療規定報銷額度低、作用小。城鄉新型合作醫療針對的主要是住院的人員，而住院最高保險比例也只有40%，也就是說，病員自己還要承擔60%以上。現在生病住院動輒上萬元，合作醫療只能說減輕了少部分負擔，要解決“因病致貧”還欠缺力度。

（2）醫療保險規定與醫院實際操作差距大，使實際報銷比例下降。醫院治療用藥中自費藥物太多，很多住院費用不能進入報賬清單，最終住院費用報銷比例大概在10%左右。因此農轉非人員看病難、看病貴的問題依然嚴重存在，一旦生大病，絕大部分人都會進入四面舉債、最后等死的悲涼境地。

3．儲蓄式養老保險不能很好地解決農轉非人員養老問題

（1）養老保險自付部分太高，可參與的人少。長期以來，儲蓄式養老保險僅針對“4050”人員。4050農轉非人員經本人書面申請，需要將安置補助費全額或者半額交由人壽保險公司辦理儲蓄式養老保險。而本來就不多的安置資金首先要用于居住安置（只解決簡單用房）中添置基本生活配套用品或補助未及時就業期間的生活費用，因此大多數農轉非人員實際上無力購買儲蓄式保險。此外，儲蓄式養老保險還存在過后不能再辦的問題。

（2）保障水平低于城市低保線。農轉非人員從繳費的次月開始每人每月領取養老金183元，低于城市的低保線210元/人·月。

4．新的基本養老保險政策存在缺陷

（1）繳費標準沒有充分考慮特殊群體和困難群體。一是4050人員參保十分困難。首先，繳費困難。4050人員參加基本養老保險個人需要支付2萬元左右，許多人交不起這筆錢。4050人員大部分沒有工作，無收入；雖然1982—2008年間，隨著政策的改善，轉非的安置費由8 000元/人逐步上升到18 000元/人，但由于社會保障的缺位，轉非后全靠安置費度日，隨著時間的推移安置費基本用完，無存款。這些無收入、無存款靠低保過活的4050人員家庭一次性繳納4萬~5萬元（按一家兩個4050人員算）保費，簡直是天文數字。其次，交費后生活難上加難。條件稍微好一些的家庭，為了交納保費，有的掏空存款，有的四處舉債，即使能勉強湊齊保費，也會在繳費過后立即進入貧困。主要原因在于他們離法定退休年齡還有些距離，不能馬上享受養老保險，而且4050人員就業會隨著年齡增長越來越困難。二是部分中青年繳費困難。當年征地時不滿16歲的人口，現在已經逐步步入中青年階段，他們沒有享受安置政策，現在繳納養老保險也沒有政策優惠，心里的不滿與經濟能力的局限遏制了他們繳納養老保險。三是吃低保群體繳納養老保險困難。吃低保群體大多數屬于老、弱、病、殘、孤群體，生活都極度困難，當前生活都需要政府幫助，繳納未來的保障資金沒有來源。據調查，某鎮本來有3萬多人符合參保條件，但真正交得起錢的不到一半，看似可全覆蓋的社保政策實際參保率連50%都達不到。由此可見，由于經濟條件的限制，現行政策仍然把大部分農轉非人員拒在門外。

（2）新的征地農轉非人員基本養老保險辦法沒有對農轉非人口全覆蓋。基本養老保險對象不包括征地時就業安置的人口。這部分人口當時基本都是安置在集體企業中，絕大多數因為企業改制或破產而失業，盡管少部分人口享受了企業破產解體安置補償，但是他們全部被排除在農轉非人員基本養老保險和城市職工養老保險政策之外。

（3）養老保險二選一的規定對4050人員的生活很不利。在調研中，普遍反映4050人員參加基本養老保險就要退出儲蓄式保險影響到這部分群體的生活。4050人員退出儲蓄保險后，每月家庭收入就要減少近400元（以兩人計），而他們要到55或60歲才能領取每月的生活費，這期間的收入減少對他們的生活影響很大。

三、完善農轉非人員社會保障政策的措施建議

1．完善現有社會保障政策

（1）城市低保要同等對待、取消不必要的限制。農轉非人員失去了以土地為基礎的豐足養老保障，失去了具有最大增值潛力的土地資產和寬綽的房產，他們為城市發展作出了巨大貢獻，他們進入了城市，在享受低保政策上應與城市人口同等對待。建議降低農轉非人員進入低保政策的門檻，讓這些人吃低保不再困難，讓他們在失去土地后至少能吃上低保。具體在收入計算上，安置費不計入收入，轉非后只要農轉非人員家庭成員月人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的就應立即進入低保。另外，可考慮適當提高低保標準、對農轉非人員的特殊困難群體給以適當補貼等。

（2）完善新的農轉非人員基本養老保險政策。一是實施減免政策。在本輪基本養老保險登記出來以后，對最低生活保障人口中的絕對貧困人口（重點在孤、寡、殘、病人口）進行進一步核實，實施養老保險費用減免政策。二是完善繳納方式。對于繳費困難的群體，尤其是4050人員轉變繳費方式，改一次性交費方式為分期付款方式，緩解他們的支出壓力。三是細化政策，保障標準增長幅度與城市職工養老保險接軌，明確養老金今后將隨生活水平提高而增長，讓老百姓看得到前景。四是推進農轉非人員養老保障全覆蓋。主要是將1982年以來征地農轉非中就業安置的那部分人口納入本次基本養老保障的覆蓋范圍。

（3）建立儲蓄式養老保險和新的農轉非人員基本養老保險政策的銜接機制。有兩種方法，一是在4050人員享受基本養老保險費之前繼續保留儲蓄式養老保險；二是將基本養老保險費的給付分為兩個階段，40~55歲、50~60歲階段低標準給付，55歲、60歲后再按照城鎮平均水平給付。

（4）醫療保障要切實做到病有所醫。一是規定常見的危重病，指定定點醫院。二是將常見危重病的常用藥物全部納入醫保藥物清單，并隨著醫藥的更新和發展調整醫保藥品清單。三是將中藥納入醫保范圍。四是對農轉非人員逐步實施門診醫療年度定額補助制度。

2．完善征地補償政策，讓農民參與土地增值收益分配

按照《物權法》、《土地承包法》等相關政策法規的規定，明確農村集體對土地的所有權利和土地對農民的就業功能、保障功能，并在城市建設征地中對農村農民實施權益保護。要盡快研究、改革征地制度，實施城鄉土地“同地同價”。

3．促進農村集體經濟向城市融合，發揮集體經濟對農轉非人員的保障作用

農村集體經濟是農轉非人員社會福利保障的重要資金來源。集體經濟主要通過集體經濟分紅、集體經濟收入向村民分配，以提高集體福利和提供豐富的公共服務，改善、提高農轉非人員的社會福利保障。但是當前的城市拆遷改造中，占用集體土地，進行集體經濟建設補償、分光補償資金的政策和做法，扼殺了農村集體經濟，也斷絕了農轉非人員的社會福利保障的重要資金來源。建議盡快修改完善現行的《農村集體資產管理規定》，補充《城市建設征地中農村集體資產管理實施細則》，促進農村集體經濟向城市融合而不是消亡。

4．完善城市郊區征地管理制度

制定《“城中村”改造規劃、土地、拆遷管理實施辦法》，使“城中村”住房土地管理制度與城市接軌；符合《“城中村”改造總體規劃》的村民宅基地的土地使用權按劃撥方式確認給合法使用人，農民私有住房按照城市居住私有住房進行登記管理。“城中村”改造要對私人住宅區域進行規劃整治：一是對合法部分的私人住宅進行統計；二是由集體經濟組織按照重慶市城市居民住房拆遷安置辦法進行本村居民住房的拆遷安置；三是由本村集體經濟組織實施居民住房安置和相關補償；四是由集體經濟組織對整治出來的宅基地開發，擴大集體經濟資產，讓本村全體農民（失地農民和現存農民）都受益。

參考文獻：

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