基層堤防單位執行政府采購的難點透視

劉昌仁 魏順新 鄭興艷

【摘要】近幾年來,部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購等四項改革逐步在基層全面鋪開。政府采購作為財政四項改革之一,在加強財政支出管理,提高財政資金使用效益,維護國家和社會公共利益,保護政府采購當事人的合法權益,促進廉政建設等方面發揮著相當大的作用,但由于其運行環境并不完善,特別是在基層單位執行政府采購困難重重,如何應對。

【關鍵詞】政府采購 基層單位 難點透視

一、基層堤防單位執行政府采購難點

湖北省漢江河道管理局屬湖北省水利廳直管單位,下轄十二個堤防、涵閘管理分局,五個局直單位,所轄單位分布在江漢平原七個縣市,擔負著漢江中下游752KM堤防的常年維護、管養及防汛任務。2008年,我局列入部門預算的政府采購項目經費571萬元,利用自有資金列入政府采購商品180萬元。項目經費571萬元包括堤防維護經費533萬元,正常防汛經費38萬元,按湖北省2008年政府采購目錄規定,堤防維護費和正常防汛費支出必須納入政府采購范疇,截止10月底,通過政府采購程序項目經費實際到位291萬元,未到達280萬元,包括1.4萬元正常防汛經費。堤防維護經費和正常防汛經費是我局完成年度堤防歲修養護、涵閘整修任務不可缺少的經費,資金到位的早晚對當年的安全渡汛影響極大,然而2008年汛期已過仍有近半的資金沒到位,由于資金不到位,有的分局仍沒能完成當年的堤防歲修計劃。此外利用自有資金采購商品實際申報112萬元,其中已下達政府采購計劃函70萬元,正在申請辦理政府采購確認函。因得不到及時批復,為了保持單位的正常運轉以及工作的順利開展,有的單位不得已對堤防管養所需的除草機、堤林翻耕機等急需物品未待批準自行采購。當前,政府采購工作已成為我局正常運轉的最大障礙,造成我局政府采購進展緩慢、執行困難的原因是多方面的。

1、政府采購手續繁瑣,操作難度大

2007年湖北省根據《政府采購法》制訂了《湖北省政府采購工作規范》(以下簡稱《規范》),分采購程序、采購行為、采購文本三部分規范共22章,12.5萬字。其中采購程序就有預算管理、計劃管理、公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購、質疑和投訴、合同簽訂、履約驗收等程序,每一程序又有若干環節,具有較強的規范性,但是對基層單位(特別對省直、廳直在武漢市外單位)可操作性不大。依照《規范》我局各二級單位所需政府采購物品首先經漢江局匯總,再上報水利廳,然后由水利廳匯總上報財政廳,小到傳真機、碎紙機,大到工程項目,一概必須此程序,而現行《規范》明確規定,絕大部分協議供應商在武漢市區,我局所轄卻分布在江漢平原的七個縣市,包括詢價、協議等必須跑很遠的路,有的二級單位分散在偏僻的鄉鎮,這樣層層上報,層層下達,加之政府采購本身的繁瑣程序,大大增加了工作強度和運行成本,有的單位為幾百元的急需物品,也得跑出幾百元的申購費用。此外,按照《規范》,有的基層單位在加油、打印、會議費等支出根本無法實施政府采購。

2、政府采購行為滯后,造成隱患多

按照現行的財政改革要求,政府采購是部門預算的重要組成部分,必須將各單位采購活動納入部門預算,而部門預算的編制本身就有“二上二下”的漫長過程,一般在次年的三月人大會通過后才得以實施,在部門預算沒有批復之前為保持工作的連續性,各級財政部門為各預算單位預撥經費,但政府采購卻只有在人大批準部門預算后方可執行。部門預算的批復在基層單位一般也就拖到四月份以后了,這意味著每年的前五個月無法購回所急需的辦公用品、設備等。我局2008年堤防歲修任務按原計劃撥付體制,應在前一個年度的冬季即預付開工,2008年汛前即已完工,然而今年汛期已過,卻有近半數的資金沒有到位,造成應維修涵閘無錢維修,很多堤壩無錢養護,這無疑加大了我局所轄的堤閘的隱患,對堤閘安全渡汛產生極為不利的影響。此外,有的管理段危房改造、維修項目因當年采購工作推遲而推遲,有的管養點用房甚至在房屋倒塌后仍沒有等到房屋整修的批復。

3、政府采購剛性有余,缺乏靈活性

按湖北省政府采購目錄,項目經費必須進行政府采購,而作為我局正常的堤防維護費和防汛經費即被納入政府采購的范圍,可是堤防維護費實際用于全局堤防日常維護,其開支主要有諸如堤面整修、堤身除草等項目,防汛費也是用于日常防汛檢查等支出,況且全長752公里的大堤分布在江漢平原的七個縣市,項目支出涉及到上百個點,無法集中實施政府采購。而政府采購的這一硬性規定,正是造成我局2008年項目經費無法及時到位的主要原因。《政府采購法》及其《規范》雖然對所須按政府采購的商品、工程、服務等進行了規范,但沒有對臨時性、突發性的采購行為作具體規范。《政府采購法》第三十條提到了“采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的”貨物或者服務,可采用競爭性談判方式采購。《規范》第三章也只提到“不屬于年度政府采購預算的項目,采購人需要調整政府預算的,按照政府采購預算調整有關規定執行。”但這只是使采購工作回到了重新申報的起點,無法起到指導作用。我局今年5月在水管爆裂的情況下,采取緊急措施,將本已納入2009年部門預算的水管項目提前開工,在申報政府采購時,水管改造已經完成,這暴露出了部門預算和政府采購缺乏靈活性。

4、采購單位對政府采購認識不足,重視不夠

《政府采購法》雖然頒布實施多年,但在基層才剛剛起步,有的基層單位對政府采購的認識十分膚淺,重視不夠,主要表現有幾點。一是認為自有資金不需辦理政府采購手續,隨意購買,自行其事仍很普遍。2008年各二級單位利用自有資金自行采購的設備、辦公用品等41.99萬元,沒納入采購計劃的項目工程70萬元。二是對政府采購與集體采購的概念沒有分清,以為只要是集體行為的采購就是政府采購。三是對政府采購工作人員配備不強,不能及時按《規范》程序辦理政府采購申報手續,造成已申報的政府采購材料多次被打回,有的詢價單不是真正由供應商參與填表,而是由采購單位一人完成,有的中標單位與發票開列單位不一,甚至銀行賬號也填錯,沒有采購小組簽名等等。四是政府采購計劃編制粗糙,沒有進行細致的市場調查。在編制年度政府采購計劃時,一定要對本單位所需商品進行初步的市場詢價,做到心中有數,如有的單位,需要10萬元的小車,在編制部門預算時,沒有認真作市場調查,結果在政府采購計劃下達后,再進行詢價才發現市場沒有所同價位的小車,致使當年的采購行為大打折扣。五是政府采購工作后續管理混亂,《政府采購法》第四十二條明確規定,政府采購資料保管期為十五年。可是有的基層單位在當年申報完成后,就無法查找申報資料的蹤跡。

5、現行政府采購工作與有關法規相抵觸

依照《規范》,列入《政府采購目錄》范疇的商品、工程項目必須進行政府采購,這就包含了納入預算之內利用自有資金采購的《目錄》中規定的商品及工程項目。自有資金采購程序是:采購計劃申報,政府采購主管部門下達計劃函,基層單位再組織詢價、簽訂采購合同等,將此資料上報采購主管部門批準采購確認函。按規定的程序,確認函下過后,基層單位即可實施采購行為,在詢價、簽訂合同的申報材料中,規定必須附上采購發票,然而真正的采購業務并沒發生,按《中華人民共和國發票管理辦法實施細則》第三十三條規定填開發票的單位和個人必須在發生經營業務確認營業收入時開具發票,未發生經營業務一律不準開具發票。在實際工作中,許多基層單位為開發票的確犯難,特別是在現今發票管理越來越嚴的條件下。

二、對政府采購工作的建議

1、完善并創新《政府采購實施規范》

《政府采購法》雖已頒布實施幾年,但要達到其最終目標,必須經歷從實踐中來到實踐中去的不斷完善和創新的過程,只有經得起實踐檢驗并不斷創新的《政府采購實施規范》,才能真正發揮《政府采購法》應有的作用。省級預算管理部門應在《政府采購法》的框架內深入調查,制訂符合本省實際切實可行的《政府采購實施規范》。

2、省政府采購管理部門適當放權

政府采購管理部門應在“管而有序,放而有度”的原則上,適當下放當前政府采購目錄下的貨物、工程項目、服務等政府采購權。一是將用于堤防維修項目經費、防汛經費與重點工程項目經費分別對待,對納入部門預算的堤防維護費和防汛費可視同人員經費一樣,按工程進度撥付,或由上級主管部門直接審核即可。二是對利用自有資金采購的手續進一步簡化,探索并擴大分散采購的辦法,如將自有資金采購審批權改為屬地審批原則,這樣既節省了采購繁瑣的手續和時間,提高了政府采購效率,也節約了采購成本。事實上,《政府采購法》第七條明確了政府采購實行集中采購和分散采購相結合。這為分散采購行為提供了強有力的法律依據。

3、加強基層單位政府采購的基礎性工作

基層單位的政府采購執行的好壞,對政府采購工作順利推行影響極大,關系極深,必須加強基層單位政府采購基礎性工作。(1)加強對基層單位政府采購的宣傳,要把《政府采購法》、《湖北省政府采購工作規范》、《預算法》等財經法規以及當年《政府采購目錄》在基層單位進行宣傳貫徹,要在基層單位領導、職工中增強財政改革的觀念,使基層單位的政府采購行為日趨規范,杜絕違規采購行為。(2)加強對基層單位政府采購工作人員的培訓,提高其政府采購的政策水平和業務水平。政府采購程序多,牽涉面廣,采購對象涉及工程物質、一般性商品、服務等眾多類別,這對從事政府采購人員提出了相當高的要求,如從事政府采購工作的職工必須熟知招投標、合同法以及所購商品特性等相關知識,因而必須加大對政府采購工作人員的培訓力度。(3)基層單位要適時設立政府采購機構,配備專職政府采購人員。要根據財政改革要求,設立新的政府采購工作職能部門,逐步形成基層單位政府采購穩定隊伍,形成強有力的工作專班,促進基層單位在政府采購計劃、采購、驗收、檔案管理等方面的深入開展。

(責任編輯:張瓊芳)