稅改后農村公益事業的發展

張雪青

摘 要：文章論述了農業稅取消后，農民負擔減輕但農村公益事業舉步維艱的現狀，同時也闡述了農村基層財政因稅改而面臨的資金等方面的困難，并在此基礎上提出了解決的對策和措施。

關鍵詞：農村公益事業 發展 對策

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）06-218-02

公益事業即直接或間接地為經濟活動、社會活動和居民生活服務的部門、企業及其設施。農村公益事業主要是指向農村居民提供的公共產品或公共服務,具體指鄉村兩級的公益事業。所謂公共服務，就是“提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件，努力建設服務型政府”。

農業稅和各種向農民征收的費用完全取消后，農民負擔徹底減輕，農村經濟的發展出現了新的活力。但隨著新農村建設進程的不斷推進，多年沉積的落后的農村公益事業與現實的要求反差越來越大，而過去農村公益事業主要是從農業稅和其他各項收費列支。免征農業稅后，公益事業成了無米之炊，資金和勞力不足, 組織難度大等諸多困難和矛盾, 逐漸成為制約農村經濟發展的障礙。在新形勢下，如何加快村級公益事業的建設和發展是一個急需研究解決的大問題。

一、農村公共服務現狀

1.鄉村道路狀況差?！笆濉逼陂g，山西省交通事業實現了跨越式發展，取得令人矚目的業績，農村公路建設突飛猛進，新建和改建農村公路89592公里，其中縣鄉路13717公里、村村通水泥（油）路75875公里，占到全國同期建成的農村瀝青路、水泥路總里程的近三分之一，是該省建國51年的5倍，全省100％的鄉鎮、80％的建制村通了水泥（油）路，83.6％的建制村通了客車。盡管如此，農村交通不便的問題仍未完全解決，與農村社會經濟快速發展的要求、與廣大人民群眾的愿望還有很大差距。問題集中表現在：（1）全省鄉鎮至村、村與村之間客運班次少、密度小，農民出行時間基本沒有機動性。（2）鄉村客運市場中符合國家規定和標準的客車供給嚴重不足。大量報廢車、非客運車充斥農村交通市場，農民乘車安全無法得到保障。（3）鄉村客運候車設施供給不足。全省已建成的鄉村客運站中，大部分站點因道路改道、客流等原因被閑置或挪作他用，農民基本是在日曬雨淋的露天環境中候車。（4）通村公路等級較低，通水泥路的行政村所占比例不高，且通村水泥路的里程占各村道路總里程的比重較低。

2.醫療衛生條件差。通過實施“農民健康工程”、“地方病防治工程”和“公共衛生體系建設項目”，山西省農村醫療衛生條件得到了改善，農民健康水平有了一定提高，人均期望壽命達到71.97歲，嬰兒死亡率和孕產婦死亡率都較2000年有了大幅下降。但是目前農村醫療衛生事業的發展仍然存在很大的阻力，山西省農民人口數占全省總人口60%以上，而用于農村公共衛生的支出占全省財政支出不足6%。首先，醫療設施不完善。村級衛生所大部分達不到國家的衛生標準，業務用房與生活用房混為一體；診斷室、處置室、治療室、防保室、藥房不分；藥品品種少；醫療設備簡陋等，難以滿足農民就醫需要。第二，農村衛生人員素質低，人才匱乏。山西省1198個鄉鎮衛生院，有執業醫師和執業助理醫師資格證的衛生人員占衛生技術人員總數不到一半。在鄉村醫生隊伍中，絕大多數是上世紀六、七十年代縣辦衛校培養的“赤腳醫生”，年齡多在50歲以上，整體文化程度不高，醫學基礎差，接受新的醫學知識和技術的能力不足，加之半農半醫的職業特點，沒有時間也不愿意外出參加學習和培訓?，F有的醫學專業大中專畢業生，也不愿意到鄉鎮衛生院或農村工作，嚴重影響了農村醫療衛生隊伍素質的提高。

3.文化教育設施落后。首先，在大多數鄉鎮，根本沒有圖書室、閱覽室以及文化宣傳窗等文化設施。鄉鎮農民主要業余文化生活就是看電視，但由于村里所建的閉路電視網點都是個人經營，以盈利為目的，播放商業片為主，難以成為黨的文化宣傳陣地。村里根本沒有圖書、閱覽室，村訂的黨報、黨刊一般不能及時到達農民手中，農民讀到的“新聞”都沒有時效性可言。

其次，農村的學校建設問題十分突出。一是農村中小學“普九”債務普遍存在，導致教育投入相對較低，因而農村的學校大多校園狹窄，校舍簡陋、陳舊。二是教學設備缺乏。隨著“普實”工作的開展，農村中學的實施設備有了較大改善，但不少農村小學仍缺乏必要的教學設備，有的農村小學連地球儀、錄音機等基本教學儀器設備都沒有，更談不上計算機室、圖書、閱覽室。三是師資力量薄弱。由于農村條件相對較差，有能力的教師都流向縣城以上的學校，本?？飘厴I生不愿意到農村來，所以農村的學校缺老師，更缺好老師，由此導致生源不足，很多學生家長寧愿多花好幾倍的錢把孩子送到縣城學校讀書，最終造成學校因沒有學生而關閉，家長因為供孩子讀書不堪重負。

4.其它公益事業發展緩慢。農村的社會保障，一直是農村公益事業的薄弱環節。山西省于1992年啟動了農村社會養老保險(以下簡稱“農?！?工作，但十多年來成效甚微。據調查，由于繳費基數低、不能連續交納和農保金總額低等原因，截至2006年底全省農保參保人僅130萬人，占到總農業人口的不到6%；全省農?；鹄塾嫿Y余額近6億元，每個參保人僅132元；2006年全省約有4萬余人領取了農保金，其中月領取金額在10元以下的占到85%，大大低于農村最低生活保障水平，由于這種農?；緵]有保障作用，截止2006年底累計有5萬農民入保以后又退保。

近幾年，由于各級黨委、政府的重視，在民政部門的支持下，農村一些鄉鎮興建了敬老院，解決了老年農民老有所養的問題，為老年農民安居晚年提供了較好的條件，解除了老年農民的后顧之憂?？墒?，現已修建敬老院的鄉鎮比例較低，敬老院相應的設施、設備缺乏。上述數據和事實說明，由于村級經濟基礎薄弱，社會保障覆蓋率還遠不適應小康社會的要求。

二、農村公益事業發展滯后的主要原因

1.農村公益事業發展資金投入不足。國家對農村公共物品的資金投入往往是通過項目進入農村地區，項目決策權掌握在上級手中。在財政資金普遍緊張的情況下，上級往往更關注那些可能產生經濟效益的資金投向，而忽視農村地區的公益事業。取消農業稅后，中央和省級財政加大了對農村公益事業發展的投入力度，使農村公益事業有了較大的發展。2005年僅中央財政用于農業農村基礎設施建設的預算內基本建設投資和國債項目資金就達813億元。但是，據有關資料統計分析，盡管中央和省級財政在支付“三農”發展資金方面的支出呈增長趨勢，但中央和省級財政在農村醫療衛生、農村交通和基礎設施建設等農村公益事業性方面的支出占全國“三農”支出的比重還是逐年遞減。而中央財政的這部分支出基本為轉移支付性支出，到村一級數額有限，加上地方財政因歷史包袱沉重，普遍無力支付農村公益事業發展支出，因而，農村公益事業資金投入不足，發展緩慢。

2.公共財政“厚城薄鄉”。長期以來我國實行城鄉“二元”經濟結構，國家稅收和財政體制實行偏重城市和忽視“三農”的國民收入分配政策。在我國城市公益事業的建設全部是由財政撥款進行的，而各級財政計劃用于農村公益事業的資金不僅數量少，而且資金在流向農村的過程中經過層層截留和克扣，到農村已經很少了，真正落到實處的少之又少，農村村級公益事業的建設和發展任務就基本落在農民頭上。雖然一系列惠農政策的實施使農民的收入有所增加，但總的來講，農民的收入增長還是比較慢，增幅也不大，其年均純收入仍然遠低于城鎮居民，經濟承受力很低，因而致使農村公益事業發展滯后。

3.管理主體缺位。鄉鎮綜合配套改革撤并各種事業單位后,出現了農村公益事業無管理機構組織協調的狀況。雖然這些單位的一些職能被設計并轉到了鄉鎮和縣直其他單位,但人手、經費都不足,這些職能實際已嚴重弱化。在目前鄉鎮財政吃緊的情況下,發展農村公益事業成了吃力不討好的事,因而鄉村基層政府和組織缺乏積極性,這就必然導致一些鄉村特別是貧困鄉村難以興辦公益事業。

三、加快農村公益事業建設和發展的對策建議

1.發展農村公益事業，建設新農村，資金是關鍵，因此要增加農村基礎設施建設和社會事業的財政投入，統籌城鄉公益事業發展，做好建設社會主義新農村的保障工作。首先，要建立規范的轉移支付制度，加大轉移支付力度，把用于發展農村公益事業的經費納入各級財政預算優先安排，并按一定比例逐年加大縣（區）級投入，不斷改善廣大農民基本的生產生活條件。“十一五”期間國家大力加強了對農村的投入，但是，發展農村公益事業，建設社會主義新農村資金約束問題將長期存在，“工業反哺農業”是個漸進的過程，不可能指望財政支農資金一夜之間能完全滿足農村發展的需要。其次，要建立農村公益事業多元投入機制。一方面，要整合各種財政資源。長期以來，涉農資金分散掌握在財政、教育、衛生、建設、科技、農業、林業、民政、交通、水利等眾多部門。在鄉鎮調研中基層干部向筆者反映，涉農資金分散在多個部門，各部門各自為政，資金使用像撒胡椒面，使用效益低下，因為農村公共設施等公益事業存在規模效益。因此，捆綁使用支農資金非常必要。另一方面，要通過一系列的制度安排，在堅持標準、保證安全的前提下，積極探索政府資助的激勵機制和獎勵辦法，鼓勵農民及社會力量興辦農村公益事業，促進投資主體多元化：（1）調動企業、私人興辦農村公益事業的積極性。政府可以利用財政貼息、財政補貼、稅收減免等政策鼓勵企業和居民個人在解決農村公益事業發展方面發揮積極作用，比如農業生產中所需的各種技術服務、大型農業機械的提供和服務、農產品的加工和流通、一般性的農村醫療和服務，農產品供產銷聯合體的組建等都可以由企業來提供，企業按照“使用者付費”的原則或其他形式取得相應的經濟收益或其他收益。按照“政府引導、部門幫扶、農民自愿、社會捐贈、民主管理”的方式，建立農村公益事業發展基金。基金的來源除了各級財政劃撥外，還可建立社會團體捐助、企業贊助、個人捐助等多渠道的農村公益事業發展基金。（2）引導農民自主投入。對于那些使用范圍限于本社區的農村公益設施，如農田灌概、病蟲害防治、湖泊的漁業資源利用、鄉村道路等，由于其受益群體相對固定，可在農民自愿的基礎上，按照“誰受益，誰負擔”和“量力而行”的原則。（3）充分發揮民間非盈利組織的作用。可以建立社會團體捐助、企業贊助、個人捐助等多渠道的農村公益事業發展基金。例如，農民協會、農村合作經濟組織等農民互助性質的民間組織不以盈利為主要目的，可以在自愿、聯合、共享、互助的基礎上提供一部分農村公益事業。

總之，發展農村公益事業，建設社會主義新農村，在加大財政轉移支付力度的同時，要建立政府、社會、農民相結合的投入機制，多渠道籌集資金，為農村公益事業奠定堅實的資金基礎。

2.區、鄉政府要轉變職能，由領導型的管理模式向服務型管理模式轉變，積級引導和服務，充分調動廣大農民群眾興辦公益事業的積極性。稅改后，組織資金和勞力興辦農村公益事業的重點和難點在于調動農民群眾的積極性、創造性，充分發揮人民群眾當家作主、依法管理鄉村“公共事務”的民主權利。逐漸形成“政府引導、部門幫扶、農民自愿、老板捐贈、民主管理”的農村公益事業運作方式。各級政府組織應該重視農村公益事業的建設和發展給予足夠的重視，強化政府提供農村公益事業性服務的責任，遵循社會化、市場化的改革方向，對一些農業技術類和管理服務類的公益事業，實行“花錢買服務”的辦法，增強活力，提高農村公益事業服務質量和效率，確保農民受益。

3.規范“一事一議”操作程序。通過“一事一議”解決集體公益事業的資金問題，是與農村稅費改革配套實施的一項改革措施，旨在解決農村稅費改革取消農村勞動積累工、義務工后，村級公益事業建設所面臨的籌資籌勞問題，引導農民自主開展自己直接受益的基礎設施建設和發展公益事業。要搞好一事一議，促進農村公益事業的發展，需要把好以下幾關：

首先要把好預算關。按照當地實際情況區別輕重緩急，講求實際效益，確定當年應辦的、必辦的項目。不能不顧實效搞“面子工程”、“政績工程”，不能強行按上限籌集資金和勞務。其次要把好程序關。村里應廣泛征求群眾意見，按照群眾自愿，量力而行的原則，拿出項目預算，召開村民代表大會通過，向鄉經管站提出一事一議申請，經鄉經管站核實后，由鄉鎮分管領導和村干部一道針對農戶簽名是否屬實，籌資項目是否必須，程序是否合法有效簽署意見，建立責任檔案，堵塞“無事濫議”，“有事亂籌”現象的發生。審核通過后，村里填寫正式表格。最后，鄉經管站將相關資料、審批表上報區農民負擔監管部門進行審批，區監管部門在規定的工作日內及時作出答復。第三要把好監督關。重點抓住事前項目的審查，事中資金使用，事后決算、專項審計幾個環節。此外還要接受群眾的監督。凡是通過“一事一議”籌款的，其目的、意義、用途要通過村務公開欄或其它形式向群眾解釋清楚，讓大多數群眾參與討論決策，充分體現群眾自覺自愿原則，籌集的資金要規范運作，做到賬目清楚、支出有據，并及時向群眾公布支出情況。

加快農村公益事業的發展，不僅是全面建設社會主義新農村的重要內容，也是貫徹科學發展觀的一項具體要求。

雖然中國的改革是從農村開始的，改革激發了農民的活力和創造熱情，但由于二元體制的存在以及農村公益事業的逐漸萎縮，城鄉差距越來越大，農民之間的貧富分化也越來越嚴重。沒有農民的小康就沒有真正的小康，沒有農村的現代化就沒有全國的現代化。因此，我們必須統籌發展，建設生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農村。

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（作者單位：西北農林科技大學 陜西楊凌 710000）

（責編：呂尚）