推動城鄉一體化發展要創新思路

武 峰

[摘要]我國總體上已進入了以工促農、以城帶鄉工業化中期發展階段，推進城鄉經濟社會發展一體化的時機已逐漸成熟。實現城鄉經濟社會發展一體化，要因地制宜實施城市化發展戰略，要創新體制機制，著力構建城鄉一體化發展框架，要發揮政府主導作用，以加快縣域經濟發展主要抓手，進一步深化農村改革。

[關鍵詞]統籌城鄉發展；城鄉一體化；創新體制

[中圖分類號]F323[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)05－0034－03

黨的十七大報告明確提出，要“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會一體化發展新格局”。十七屆三中全會又作出了“加快形成城鄉經濟社會發展一體化發展新格局，推動農村經濟社會又好又快發展”的戰略部署，為推動城鄉融合互動發展指明了方向。城鄉一體化發展是統籌城鄉發展的最終歸宿，要統籌城鄉一體發展，必須創新城鄉發展的體制機制，徹底破除計劃經濟遺留下來的城鄉分割的二元體制，切實糾正城市偏向，給農民以平等的國民待遇，推進城鄉互動、城鄉交融。

一、經濟戰略：因地制宜實施城市化發展戰略

推動城鄉一體化，首先要穩步實施城市發展戰略。相對城市化而言，城鄉一體化不是對城市化戰略的推翻，而是城市化處于高級階段后所表現出的一種客觀規律。“城市化初期，城市對人口、產業的吸引和集聚處于主導地位，農村居民‘離土又離鄉會快速提高城市居民的密集度。國際經驗表明，一個國家或地區的城市化水平超過50％后，區域社會開始向城鄉融合即城鄉一體化方向邁進，城市對農村的擴散、輻射和帶動作用也會逐步增強。”在推進城市化過程中，要讓農民充分享有公平的國民待遇、完整的合法權益和平等的發展機會，努力實現城鄉地位平等、互補互促、城鄉融合、協調發展。由于我國區域經濟水平、社會事業發展不均衡，所以在推進城市化進程中還要注意不能脫離各類城市各自的發展階段和特點，不能不加區別地實施城鄉一體化政策，在政策制定上，應根據各地區經濟社會發展水平，因地制宜地進行多樣化發展，而不是單純從大城市或小城鎮的某一方面的發展來推進城鄉一體化。

城市化不是簡單地把農業人口變為城市人口，農業用地變為城市用地，更重要的是應注重質的變化。通過適宜的城市化戰略，切實地為農村剩余勞動力的轉移提供更多的出路，增加農民的收入，縮小城鄉收入差距，改變他們靠天吃飯的現狀，讓廣大生活在溫飽，甚至貧困線上的農民也有機會享受現代文明的成果。是采用“優先發展小城鎮”，還是“優先發展大城市”，或是其他的城市化戰略，具體到各地區，應根據實際采取相應策略，特別是我國東中西地帶發展的非均衡性，使得這種城市化的差異更加有所不同。總之，在制定城市化戰略的同時，既要考慮由于人口擁入城市而帶來的“城市病”問題，也要顧及充分利用聚集經濟效益，并關注農民的切身利益。

二、主要著力點：統籌城鄉基礎設施建設和公共服務

我國城鄉經濟發展差距大，基礎設施和公共服務差距更大。目前，農村飲水、電力、道路、通信等公共設施落后，上學、看病問題和社會保障水平低等問題突出。要著眼于統籌城鄉基礎設施建設和公共服務，創新管理體制和運行機制，加大資源整合力度，切實將公共資源向農村傾斜，著重改變農村基礎設施薄弱和公共服務不足的狀況，逐步實現基本公共服務均等化。要針對目前城鄉基礎設施差異大、功能柑局不合理、設施共享性等突出問題，切實把城市與農村作為一個有機整體，著眼于強化城市與農村設施連接，加大農村基礎設施投入力度。特別要增加對農村飲水、電力、道路、通信、垃圾處理設施等方面的建設投入，實現城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共用。著力推進城鄉環境綜合治理。加強農村防災減災能力建設。要鞏固和發展城鄉教育制度，健全覆蓋城鄉的公共衛生體系，積極解決好農村教育、衛生、文化、社會保障、住房等關系農民群眾的切實利益問題，全面提高財政保障農村公共事業的水平，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，共享改革發展成果。

三、制度創新：構建城鄉一體化發展框架

1完善農村土地制度

在推行農村土地承包制過程中，過去我們沒有把土地所有權和農戶宅基地所有權歸還農民，沒有賦予農民以長期永久經營使用權和土地處置權。承包農戶只是半自主的經營主體，沒有將農村集體組織改造為名正言順的合作經濟組織。農民組織和農村治理結構與家庭承包經濟制度不配套，很多基本上還是沿襲人民公社三級體制，遺留的公社體制與家庭經營的經濟制度的摩擦是現實農村經濟、政治和社會問題的根源。農村雙層經營體制沒有真正形成，農戶家庭只有土地經營的承包權，自主經營權不完整。在農村，村委會既是行政組織又是經濟組織，農村政社分開的問題沒有完全解決。當前農村許多地方，集體經濟已成為空殼，事實上只剩下農戶家庭經營這一個層次。在一些地方，僅有的集體經濟不是集中在為農戶經營提供產前、產中、產后的服務領域，而是集中一部分土地和資產由小數人承包經營，以此作為集體的主要收入來源。集體經濟和農戶經營這種現象制約了農民收入增長。因此，重構農村生產組織制度和治理結構是城鄉一體化進程中一項非常重要的任務。

2明晰農村產權制度

目前，農村產權制度改革不到位已引發了一系列問題：其一，由農村土地權結構不合理導致當前農村愈演愈烈的土地矛盾和糾紛。我國土地集體所有、家庭承包經營制度無法解決兩大矛盾：一方面是在集體內部，成員邊界不穩定，新增成員具有天賦資源權和法定的承包權，因此土地承包關系穩定與承包關系變更的矛盾始終存在。另一方面是集體成員共同共有的制度設計，無法屏障其他利益主體的侵害，致使農村土地有權的排他性極其弱小，這給一些地方無度征用土地和鄉村干部乘機攫取土地資源配置權留下了空檔。其二，農民承包土地承擔了太多的功能，已不堪重負。目前農村面臨前所未有的土地調整壓力，土地分配起點不公平、限制土地調整、征地或非農建設用地、農田標準化建設或土地整理、新鄉村建設運動、鄉村干部調整土地或重新配置土地資源的欲望等都是導致承包土地調整因素。因此，集體土地總量養活的過程，也是農民承包土地高速的過程。現實農村，賦予農民長期而穩定的土地使用權的政策、法律精神遠沒有落實，農民土地權利事實上短期而不穩定。其三，農村土地大量轉移誘致農村生產關系變化。農村農業內部的土地流轉表現出向本地種植養殖業大戶、非農村住戶(民間、工商資本和外資)等三種主體迅速集中趨勢，農地資源向非農用途大量轉移，出現了“國家建設”、“園區開發”、“鄉村集體圈占”三分天下的局面。農村土地資源轉移的這兩個“三分天”局面短期內不會改變。與此相對應，農地資源轉移正在悄悄改變農村生產關系和社會結構。

因此，推動城鄉一體化發展，在堅持和完善家庭承包責任改革方面，需要在以下幾個方面作出努力：第一，嘗試以

股份合作制改造農村集體土地所有制。對農村土地實行股份合作制，不是土地實物的私有化，而是將價值形態的土地產權落實給農民，使農民有進入和退出的自由。第二，改造農村土地集體所有制度，用農民集體成員按人頭進行分配來實現所有權的具體化、人格化，使土地產權清晰，長期歸屬于承包農戶，并以此來減少土地私有化對農村經濟社會帶來的震蕩，穩妥地化解當前存在的矛盾。第三，盡快完善土地流轉辦法，確保農戶在承包期內可依法自由轉讓、出租、抵押、人股、繼承土地承包權。

3建立城，統一的社套保障制度

推動城鄉社會一體化要求要站在社會發展全局的高度把農村社會發展納入整個社會發展全局之中，使城鄉社會事業協調發展，確保城鄉居民在居住、就業教育、醫療等方面享受同樣待遇，最大限度地縮小城鄉差距，使高度發展的物質文明與精神文明達到城鄉共享。

當前由于我國體制等諸多原因，對已進城并轉化為城市居民的農民在真正融入城市社會方面存在重重障礙，要還其以國民待遇，就要在以下方面做出努力：一是賦予其相應的勞動就業權；二是遷徙和居住權；三是受教育權，應當建立轉移支付制度，保證農村義務教育，同時消除農民工子女入學的限制；四是生產經營權，要放手讓農民進入更多的法律、法規未禁入的行業，保障其合理合法的生產經營權；五是社會參與權、引導和鼓勵農民發展各類專業經濟合作組織，代表農民權益，使之擁有平等的社會地位；六是社會保障權，要逐步在養老、醫療、最低生活保障等方面與社會接軌，建立和完善城鄉一體化的社會保障體系。當前，在我國城鎮，重點是將社會保障制度覆蓋范圍擴大到進城務工、經商的農民。在農村，重點是深化農村合作醫療制度改革，探索建立由政府組織、引導和支持，農民自愿參與，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。此外，要鼓勵發達地區率先建立農民最低生活保障制度。

四、政府職責：以政府為主導積極穩步推進

1建設現代公共服務型政府

目前我國各級政府自接干預經濟活動和配置經濟資源還過多，應承擔的社會管理與公共服務等職能缺位。依法行政尚待完善，服務開放型經濟和維持市場秩序的能力有待提高。因此，應加快轉變政府職能，建設公共服務型政府。政府轉型最根本的問題是要做自己該做的事，要做有效率的事，要著眼于為經濟建設提供高效的服務，著眼于解決當前突出的經濟社會矛盾和問題，著眼于充分發揮民間組織、中間組織、企業組織等非政府組織的作用，消除政策、法律和政府監管方面的障礙，大膽鼓勵非公有資本進入基礎設施建設和公共服務領域。在推進城鄉一體化過程中，要按照建立公共服務型政府的要求，加快轉變政府經濟管理職能，特別是強化政府規劃管理職能，切實維護好市場秩序，建立公共財政體制，優化財政支出結構，滿足重要基礎設施和社會公共事業發展需要。

要以科學發展觀為指導，結合不同區域的發展定位和要求，建立科學的政績考核機制，建立政府預算績效評價體系，建立政府主導、全社會參與、高效能應對公共危機的社會機制。從轉變發展觀的角度，要著力抓好改革和發展觀念的轉變，抓好體制、機制的創新；從發展戰略的角度，在區域經濟社會發展各個時期和各個方面，要自始至終貫徹城鄉一體化理念和思想；從發展過程的角度，尤其要抓好城鄉一體化發展綱要及各專項規劃，抓好政府建設和管理，并采取措施保證規劃持續執行；從目標的角度，應該胸懷總目標，瞄準階段目標，根據財力和工作難度，選準突破口，并抓好落實。

2注重社會組織建設

經過改革開放30年的發展，隨著市場經濟體系越來越成熟，社會開放度越來越大，出現了多種經濟成分和多種利益群體并存的多元局面。同時隨著公共管理理念及政府職能改革的深化，有限政府的觀念逐漸普及。政府在日常行為中不僅開始淡出各種市場經營領域。同時也開始放寬一些社會發展的產業化領域，經濟和社會生活中出現了越來越多的脫離政府控制的新地帶，社會發展的組織機能要求日益強化。社會中間組織作為政府同公眾溝通的有效渠道，政府和公眾利益沖突緩沖平臺，整合民間力量的載體、調節社會分配的第三種方式，將是保持社會的穩定發展，推動現代化事業穩步前進不可或缺的一環。

但總體來看，現有的許多社會中間組織對經濟和社會生活的參與程度還不深，活動的范圍還很狹窄，政策限制也較多，遠不能滿足經濟和社會發展的需要；同時，現階段還有很多社會中間組織還不是真正意義上通過自然發育而成的社會性組織，還帶有濃重的官辦色彩，有些甚至帶有明顯的謀利化傾向。對此，政府要加強引導，充分調動其積極性和參與度，激發出社會組織在城鄉一體化發展中的不可或缺的作用。

3構建科技創新體系

人力資源是第一資源，加強人才隊伍建設是基本實現現代化的重要保證。從促進城鄉一體化發展角度來看，我國目前人才總量、結構和素質難以適應經濟社會發展的需要。因此，人才隊伍建設重點要按照最大限度發揮人才創造力的要求，深化科技體制改革，推動產學研結合，提高綜合運用科技資源的能力，構建具有持續創新能力的區域科技創新體系。同時，要逐步加大教育特別是職業教育的投入力度，深化教育體制改革，重點推進基礎教育和職業技能教育，為農村和農業培育合格勞動者。抓好農村地區的掃盲教育和科普教育，加強農業實用技術的普及推廣工作，高度重視人力資源的市場建設，強化人力資源的市場配置功能，大力引進人才，加強對外技術合作，建立各縣市人才高地，組織農民參與職業技術培訓，通過各種職業技能培訓，使勞務輸出人員掌握一定的勞動技能，提高勞務輸出的質量。

五、主要抓手：加強縣域經濟發展

縣域經濟是一個縣(市)范圍內的經濟關系和經濟總量的總和，它以縣城為中心，中心集鎮為紐帶，廣大農村為腹地。城鄉兼容，是具有鮮明的區域特色的經濟。“縣域涵蓋城鎮與鄉村，兼有農業與非農產業，既是功能相對完備的國民經濟基本單元，又是統籌城鄉發展的重要載體”，推動城鄉一體發展，要充分發揮縣(市)的重要作用。

1把縣域經濟作為推進城鄉一體化的實現主體

縣域經濟在國民經濟體系中占有特殊重要的地位，它是城市經濟與農村經濟的結合部，是國家經濟發展和社會穩定的重要基礎。它是以資源環境為基礎，以城鄉二元結構為特征的相對獨立的綜合經濟體系。我國當前存在的城鄉區域差距擴大、區域發展不平衡、經濟社會不協調等緊迫問題，都與縣域經濟發展狀況有關。我國有8億農民，不能完全依靠城市承載大量的富余勞動力，在保障進入大城市工作的農民工的權益同時，需要鼓勵農民就近轉入非農產業就業。縣域作為聯系城鄉的橋梁、工農互動的紐帶、統籌社會經濟發展的重要載體，要加快我國城市化進程，促進城鄉一體化，根本離不開縣域經濟的發展。

縣域是我國一個十分重要的區域和層次，不僅是我國國土的主體，為中國實現現代化和可持續發展提供廣闊的發展空間，而且是中國主要人口的居住區。從經濟總量上看，占全國半壁江山，幾乎提供了全國糧食、油料、肉類的生活保障，是全國安全、穩定的物質基礎；它處在城尾鄉頭的位置，既有城鎮也有農村，既有第一產業也有第二、三產業，既有城鎮居民也有農村居民，可以說既是城市經濟和農村經濟的結合部又是工業經濟與農業經濟的交匯點，也是宏觀經濟與微觀經濟的銜接處。

所以，促進城鄉一體化發展，首先就要明確把縣域作為統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的實現主體，以縣為單位構造城鄉一體化的主體框架，包括空間布局、產業、就業和社會保障、社會和政治、生態環境等全方位的一體化。

2充分發揮縣城的紐帶作用

縣域經濟產業門類相對齊全、各種功能完備，是一個可以按照自已的模式相對獨立運作的社會經濟單位。縣城及中心鎮適宜發展勞動密集型、技術含量和資本有機構成較低的中小企業，其容納勞動力所需要就業費用和城市基礎設施費用又比大中城市低得多。縣城相對于大中城市進入“門檻”低，農村勞動力向縣城和中心鎮轉移付出的經濟成本較低，農民進入較為容易，且沒有進入大城市的被排斥感，農民能夠很快融入。因此，城鄉一體化過程中讓農民進縣城是城市化的一條重要途徑。

3發揮縣域的資源優勢和比較優勢

要著眼于發揮縣域的資源優勢和比較優勢，明確縣域主體功能定位和生產力布局，科學規劃產業發展方向，積極培育特色支柱產業。引導城市企業與縣域企業加強合作，支持勞動密集型、資源加工型產業向縣域集聚，鼓勵農產品加工業特別是精深加工業向主產區集中。鼓勵有條件的縣(市)自主或聯合建立技術研發機構和公共技術服務平臺。為進一步促進縣域經濟發展，要擴大縣域發展自主權，增加對縣的一般性轉移支付，加強對縣域發展的支持。從根本上說，要深化財稅體制改革，促進財力與事權相匹配，增強縣域經濟活力和實力。完善地方行政管理體制，推進省直接管理縣(市)財政體制改革，優先將農業大縣納入改革范圍；有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制。進行這方面改革，要根據各地區經濟社會發展和行政區劃的實際狀況，綜合考慮各種因素，因地制宜作出決策。

[責任編輯：李曉麗]