政府流程再造的理論概觀

葉 勇

[摘要]政府流程再造是以公眾為出發點，以流程為中l心，以“服務鏈”為紐帶，以扁平化組織模式為目標來塑造政府流程，它秉持著一種獨到的研究視界與維度，有必要將它滲入到現代政府的行政改革理論與實踐中來。而對政府流程再造的概念約定及其特征甄別、指導原則等方面內容進行系統地理解和掌握，這無疑是研究政府流程再造理論與實踐的基本前提和邏輯起點。

[關鍵詞]行政改革；流程；業務流程再造；政府流程再造

[中圖分類號]D035.1[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)05－0037－03

朱光磊在《當代中國政府過程》中指出，“任何實際運行中的政府，都不僅是一種體制，一個體系，而且是一個過程。因此，關于政府問題的研究，必然要在方法論上突破傳統的體制研究和要素分析的范圍，而走向一個重要的領域——過程研究”。對現實中國政府而言，由于受到傳統的社會背景和文化觀念的影響，“輕程序”的錯誤觀念至今仍占據主導地位，從而導致了在政府管理過程中，大量不科學、不合理、不規范、支離破碎的政府流程的廣泛存在。縱觀改革開放以來，我國幾次較大的政府改革，盡管也取得了一些顯著的成效，但改革的“視角褊狹”，“給人一種印象，似乎政府改革就是撤并機構、精簡人員。”事實上，“組織機構、管理職能、人事制度等主干部位的改革行動所追求的公正和效率目標，必須通過面向公民和社會的具體辦事過程才能保證實現并充分體現出來。……只有將原則、職能、機構等方面的變革因素通過日常性的辦事程序體現出來，這個目標才能落到實處。”因此，為了最終形成能促進政府管理績效提高的政府流程，再造現有的政府流程即是當代中國政府可以采取的正確而有效的措施。這也必將是中國行政改革中不可忽視的發展方向之一。

一、政府流程再造的概念約定

現代公共行政體制的標準化、穩定性和控制力在大工業社會創造了彪炳千秋的業績，并為人們廣泛尊崇。但是，近年來經濟全球化的進一步發展、信息技術的迅速應用以及人的素質的大幅度提高，顧客、競爭、變化的壓力促使政府部門都面臨著嶄新而又嚴峻的挑戰，人們越來越被工業時代形成的那種強調職能分工、層級節制的金字塔形組織模式所存在的問題困擾，如官僚主義、機構臃腫、人浮于事、效率低下、呆板僵化等。與此同時，一些旨在提高管理績效的企業管理工具漸漸引起了公共管理者的注意，其中就包括美國麻省理工學院計算機教授邁克爾·哈默(MichaelHammer)與CSC Index公司董事長詹姆斯·錢皮(JamesChampy)所倡導的“業務流程再造”(Business"ProcessReengineering，BPR)。其基本內涵包括：1、充分利用信息技術，注重信息技術和人的有機結合，重新設計業務流程。利用信息技術協調分散與集中的矛盾，將串行工作流程改造為并行工作流程，盡可能實現信息的一次處理與共享使用機制。2、建立面向流程的扁平化組織結構。壓縮管理層級，縮短高層管理者與員工、顧客的距離，更好地獲取意見和需求，及時調整經營決策，改變“職能導向”下層次過多、效率較低的弊端。3、運營機制以流程為主，以顧客為導向，突出全局最優，而不是局部最優。4、人員按流程安排，不是按職能安排，實施團隊式管理。5、溝通突出水平方向，不是垂直方向。新的可持續的競爭優勢，都將來自于企業所獨有的以提高客戶滿意度為目標的流程變革管理上。流程已經成為這個時代企業管理的關鍵。20世紀90年代以來，以美國為代表的西方國家相繼將業務流程再造理論引入公共管理領域，實施“政府再造”，從而引發了公共管理革命的新浪潮。顧名思義，政府流程再造，是指在引入現代企業業務流程再造理念和方法的基礎上，以“公眾需求”為核心，對政府部門原有組織機構、服務流程進行全面、徹底的重組，形成政府組織內部決策、執行、監督的有機聯系和互動，以適應政府部門外部環境的變化，謀求組織績效的顯著提高，使公共產品或服務更能取得社會公眾的認可和滿意。

政府流程再造是一種新的變革潮流，它意味著一種后官僚時代的新舉措，作為政府部門管理的新方式，政府流程再造為政府部門管理與改革提供了新視野。政府流程再造所涵蓋的意義不僅僅只是單純的業務流程的簡化：更多的，它是政府組織理念的更新，在跨越傳統的官僚主義理念的過程中，政府流程再造意味著對政府組織作為社會細胞的根本意義和目標的反思與追求，意味著從職能管理到面向流程管理的轉變，意味著全新的政府組織運行方式以及構成模式。經過反思后的政府組織終于認識到，作為社會細胞的組織，其存在的意義在于為社會提供產品或服務，因此，政府組織能否有效地實現其目標。關鍵在于政府組織的目標公眾是否滿意，經過流程再造后的政府組織真正地把公眾放到了“上帝”的位置上，以公眾的需要作為政府組織的追求目標和導向。經過從職能管理到面向流程管理的轉變后，政府組織成員對組織的整體認識得到了增強，改變了傳統官僚制行政體制中局限于被分割的部門和職位的責任和局部的目標甚至一些無聊章程的現象，并最大限度地調動政府組織中每一位成員的積極性，刺激公務人員主體性的復蘇和發揮。經過改造后的政府組織，在組織結構上，摒棄了強調層級式的“金字塔”型的組織結構，追求組織結構的扁平化，減少中間層次，組織的部分決策權下放，使組織溝通更為靈活快捷。總的看來，政府流程再造的基本內涵就是：以公眾為出發點，以流程為中心，以“服務鏈”為紐帶，以扁平化組織模式為目標來塑造政府流程。

二、政府流程再造的特征甄別

基于政府流程再造的定義與內涵，我們可以看出，政府流程再造還從不同的角度和視闞賦予了自身鮮活豐富的特征。綜合各家觀點，政府流程再造的特征甄別主要表現在以下幾個方面：

首先，政府流程再造是多向互動的系統工程。政府流程再造既非工作流程的簡化或重組，也非單純依靠信息技術實現部門的整合或聯動，而是對政府部門的行政理念、發展目標、行為準則、治理模式、制約機制的整體再造。它涉及政府部門內部機構之間、政府部門之間、政府與社會組織之問、政府與社會公眾之間的溝通與互動，必然會帶來政府部門在組織結構、決策程序、運行機制、評估體系、激勵機制等方面的顯著變化。

其次，政府流程再造強調的是政府績效和服務質量的顯著提高。從國外的經驗來看，優化與再造后，政府工作績效可以提高40％～60％，甚至更多。具體而言，政府流程再造就是要通過再造政府組織結構、打破條塊分割體制和部門界限來建立虛擬政府，實現政府部門資源共享、跨部門的網絡化管理和協同辦公；強調運用網絡信息技術打破傳統層級傳遞信息和書面審核的工作方式，使政府行政組織的金字塔結構轉變成扁平式、無中心式的網絡結構，從而使政府與公眾和企業之間的交流、互動都變得十分容易，大大提高政府管理的回應、決策、溝通能力，并從根本上把政府

治理從封閉的行政系統中拓展出來。政府流程再造將那些沒有關聯的、權限上分離的、地理上經常分散的組織或者服務整合起來以至于表面上看來天衣無縫，虛擬指的就是這樣一種整合功能。隨著整合過程的繼續，管轄權的概念可能會發生變化，整合化的信息處理不僅大大加速了跨機構業務、信息和服務的流動，而且還通過大幅度降低交易成本而改變了一些權限規則。因此，政府流程再造強調給政府在工作流程、規章制度、工作內容、工作技能、決策制定、組織結構、信息和服務傳遞方式等方面帶來變化，并通過這些變化降低成本，使質量、服務和速度等績效指標顯著提高。

再次，政府流程再造強調對現代網絡信息技術的應用。政府流程再造理念得以推廣并能付諸于實踐，在很大程度上有賴于信息產業的興起和信息技術在業務流程的重新設計和再造整合中的廣泛介人，使原有流程得以簡化。有效地運用網絡信息技術，可以實現政府與公眾之間交互式的信息傳輸和一站式不受時空限制的在線服務，實現政府通過網絡提供“一站到底式”和7×24式的服務，扭轉傳統政府管理模式下企業和公眾對政府提供的服務常常處于一種被動狀態的局面；把過去只能在物理空間里行使的政府職能，通過數字化的方式延伸出去，將原來需要大量的人力來處理的行政事務，可以在數字化設備和虛擬空間中輕松地、自動地進行；可以改變信息收集、傳遞、處理和利用的方式，將集中式的信息處理改變為分散式處理，加快信息傳遞的速度，實現信息的充分共享，提高系統的反應能力；可以有機地整合政府內部各職能部門，將政府部門整合為一個協同工作的整體，提高政府的決策速度和應變能力，為公眾提供便捷的電子化服務。總之，網絡信息技術是政府流程再造的使能器，同時又是政府流程再造的技術基礎。在政府流程再造過程中網絡信息技術擔任著重要角色，它不僅可以大幅度提高原有系統的效率，同時它還會對原有政府流程的結構與方式產生根本性的影響。因此，只有充分發揮網絡信息技術的潛能，利用信息技術簡化、改變政府業務流程，并以此為基礎變革政府組織結構，達到政府組織扁平化，大幅度提高政府績效的目的，并且從根本上解決以往政府公共服務技術手段落后的問題。

三、政府流程再造的指導原則

政府流程再造是一項復雜系統的工程，涉及方方面面，必須遵循正確的指導原則，才能順利進行。以下是我們歸納出來的有關政府流程再造過程中所要遵循的一些基本原則：

第一，選擇關鍵流程進行再造。政府流程再造的宗旨是政府組織整體流程最優化。但是要實現政府組織整體流程最優，并不是要求流程中的每個環節都是最優的。換句活說，政府組織流程再造，并不是說每一個流程都要進行再造，這樣做既不可能，也不現實。一方面，根據“木桶短板效應”，組織流程的整體效益主要取決于效益最低的環節。正如杜拉克所言，“系統運行的鏈條最容易從薄弱環節斷裂，從‘水桶的‘短板人手改進會取得最佳效果”。流程再造涉及的范圍越大，所投入的成本越高，反而越會降低流程再造的可行性。另一方面，一次性再造所有的流程會破壞組織的穩定性，由于政府組織的特殊性，涉及的環節越多，政府組織所面臨的風險越高，當改革的風險超出組織應有的承受能力，反而會招致更多人的反對。因此，有必要根據組織的職能選擇那些可能獲得階段性成果的流程或是那些對政府的未來發展規劃有重大影響的核心流程作為再造的對象，使組織成員盡早看到再造的成果，穩定人心，分步驟、有秩序、循序漸進地實施政府流程再造。

第二，對原有的政府流程進行清除、簡化、整合、自動化。清除(eliminate)指清除原有流程中的無效流程。無效的環節是那些對滿足公眾需求沒有貢獻的活動，比如活動的等待、不必要的文牘及信息傳遞、重復的活動、反復的審核等。簡化(simply)指在盡可能清除無效的政府流程環節或因素后，對剩下的活動仍需進一步簡化。在政府流程中，除了清除無效流程外，還有一些是不增值的流程。這些流程是輔助增值流程的，也是不可缺少的流程，對待這些流程的策略是盡可能簡化這些流程。做到流程環節簡練，流程走向準確，流程內容完整，能夠充分反映同級部門之間、上下級部門之間、部門內部各科室之間的工作協同關系，為科學配置各部門職能做好基礎性工作。整合(integrate)指對重復、相近甚至相關的流程進行整合，使整個流程更加順暢。有些流程原本是屬于一個職能范圍內，由于組織機構設置中職能重復，權力劃分等原因使得在其他的職能部門內出現類似的工作流程，這就使得整個流程紊亂不堪，導致“爭功諉過”、“踢皮球”的事時有發生，因此，必須依據政府行政職能來理順政府流程。劃清每個職能部門的職責范圍，使各個行政職能部門各司其職，而整個政府流程既相互聯系又各具內在邏輯。自動化(automate)即運用電子數據交換、管理信息系統、決策支持系統等政府電子化、自動化方式，采用規范化的自動化措施來加強大部分處理過程，構建互聯互通、資源共享的網絡化專項業務工作平臺，各部門在統一的平臺上按確定的程序實施一體化管理，從而精簡政務處理步驟，提高政府流程的運作效率、效果和效益。

第三，簡化中間管理層，擴大授權，追求效果。現代信息技術使操作執行層與決策層直接溝通，中間層存在的價值和必要性不斷被弱化。在同一個業務過程或業務流程中的不同的公務人員可以在不同地點、不同城市，甚至不同的國家，分享和處理信息，完成各自不同的職責。這就意味著業務活動的控制和協調可以在更接近于實際活動的層次上完成，決策信息也可以方便地進行橫向傳遞，而無需通過縱向管理層逐級傳遞。政府流程再造鼓勵充分授予管理者以權限，充分發揮每個人在流程中的作用。再造后的流程要求最大限度地發揮每個人的工作潛能與責任心，同時加大事后監督的力度，由政府公務人員承擔相應的管理責任，從而使政府組織更加精干與高效。

第四，按自然順序排列流程步驟。再造后的流程步驟不應是人為的線形序列，而是按流程的自然先后次序排列。在傳統政府流程中，有很多人為的硬性的直線順序，例如，按傳統做法，第一個步驟未完成前，下一個步驟就不能開始，但是實際上這并非總是必要的。負責第一步的工作人員收集的信息對第二、第三個步驟也許并無作用，也許它們合起來對第四、第五個步驟才有貢獻。按照流程的自然順序，不同的步驟可以同時進行，各個工序之間隨時可以交流，及時更新共享數據，及時發現和處理問題，減少整個流程的實際運行時間，這樣就可以大大提高工作的速度。

第五，源頭一次捕獲信息，實現信息資源共享。在傳統業務處理流程中，相同的信息往往在不同的部門都要進行收集、存儲、加工和管理，這其中存在著很多重復性的勞動。很多單位甚至建立了專門的部門來收集和處理其他部門產生的信息。隨著信息技術的發展和應用以及人員素質的提高，信息處理完全可以由處在不同業務流程中的人員完成。任何信息只需要輸入一次，消除不必要的數據重復輸入，同時也消除了兩次和多次輸入時數據的誤差和不匹配，避免信息格式的重排和轉換，減少了獲取信息的成本。通過政府流程再造確定每個流程應該采集的信息，并通過信息系統的應用實現信息在整個流程中的共享使用。

第六，流程應更加具有柔性。公眾的需求是不同的，因此對所有公眾都采取單一標準化的流程就不再適宜。在當今的環境需求下，需要使同一流程有多種變化形式。例如，對項目的審批，重大資金項目與一般資金項目以及小項目雖屬近似流程，但可能需要有不同的變化。傳統的流程因為將許多可能出現的情況都考慮進行，因而復雜冗長。流程有了變化后，每一種變型只處理相應的事項，這樣不但使流程簡單明了，而且不存在特殊事項和例外事項，事情的處理更加規范化，處理速度也會大大加快。“”總之，政府流程應該根據實際情況，具有很好的柔性，可以處理不同的情況，并具有應對突發事件和異常狀況的能力。

[責任編輯：李曉麗]