我國公共政策執行模式的變遷方向分析

王清玲

[摘要]傳統的以政府為唯一中心的公共政策執行模式囿于自身發展的困境，越來越顯現出笨拙性、僵化性和不適應性。多中心治理理論為公共政策執行模式的變遷指明了方向，即一種多元主體的合作互動模式。一方面要重視非政府公共組織對我國公共政策執行模式變遷的積極推動作用；另一方面又要在政府組織內部建立民主的合作型體制，既要在政府內部加強權力的監督與分工，也要在基層政府外引進社會力量的制約，歸根到底是要進行民主選舉。

[關鍵詞]多中心治理；公共政策執行模式；變遷；合作互動

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)05－0043－03

一、“治理”理論與“多中心治理”理論的興起

自1989年世界銀行概括當時非洲的情形，首次使用了“治理危機”一詞后，“治理”便被廣泛地用于政治發展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發展中國家的政治狀況。

全球治理委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。

“治理”對傳統的國家和政府權威提出了挑戰，它認為政府并不是國家惟一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。它表明，在現代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。治理的各個參與者最終將形成一個自主的網絡，這一自主的網絡在某個特定的領域中擁有發號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府對公共事務的管理責任。

隨著治理理論和實踐的進一步發展，以奧斯特羅姆夫婦為代表的西方學者又提出了“多中心治理”的概念。多中心治理理論的核心內容之一就是要打破政府作為唯一管理主體和單一權力中心的現狀，實現管理主體和權力中心的多元化，形成多中心的治理模式。而實現管理主體和權力中心的多元化正是“治理”理論的題中應有之義。

多中心治理理論認為強化層級節制、權責界限清晰、同一件事情必須交由一個部門完成的傳統的集權的政府單中心統治未必能夠保證或提高效率。它支持權力分散、管轄交疊、存在政府之外的多中心的治理模式，認為這種治理體系充滿競爭、富有效率和活力。

多中心治理理論看到了市場或政府的單中心治理所存在的問題，看到了政府或市場作為單一治理力量的有限性，其大致框架是：第一，多中心治理結構意味著在地方的社會生活中，存在有民間的和公民的自治、自主管理的秩序與力量，這些力量分別作為獨立的決策主體圍繞著特定的公共問題，按照一定的規則，采取彈性的、靈活的、多樣性的集體行動組合，尋求高績效的公共問題的解決途徑。第二，多中心治理模式必然強烈要求公民的參與和社群的自治，將公民參與和自治作為基本的策略。第三，多元獨立決策主體的利益同樣是多元的。多元利益在治理行動中經過沖突、對話、協商、妥協，達成平衡和整合。第四，多中心還表現為不同性質的公共物品和公共服務可以通過多種制度選擇來提供。而多中心治理中政府治理策略和工具向適應治理模式要求的方向改變。

二、我國傳統公共政策執行模式的困境

公共政策執行模式是指承擔公共政策執行任務的機構與人員所形成的組織體系以及在公共政策執行活動中所采取的各種方式、方法、原則等的總稱。任何公共政策的執行都依賴一定的組織去實施，沒有專門的政策執行組織，沒有政策執行組織的努力，任何政策目標都只能停留在構想階段，因此，如何構建公共政策執行機構，配置公共政策執行權力是公共政策執行模式的核心。

我國傳統的公共政策執行模式是政治、經濟和行政長期一體化的結果。在這種計劃經濟體制和高度集權的公共管理體制下，公共政策執行模式的突出特點是：政府處于公共權力的中心，既負責公共政策的制定，又負責公共政策的執行，其他非政府公共組織和廣大人民群眾基本上被排斥在執行體制之外，政府及公共行政部門是唯一的公共政策執行主體。社會動員儼然成為一種政治常生態。這種動員模式在“文化大革命”時期達到頂峰，其所帶來的對社會的摧殘、對人性的泯滅是不可計數的，此后在一段時期內也造成人們對政治的冷漠以及對政府執行公共政策之不合作的心理。而在政府和公共行政部門內部，政策執行則囿于一種嚴格的金字塔式等級組織結構中，片面強調上級權力的高度集中行使，上級控制下級。下級向上級負責，強調“有令必行，有禁即止”，執行人員缺乏主觀能動性，只能機械地執行上級部門的指令，形成“上級推一推，下級動一動”的政策執行行為模式。

傳統的公共政策執行模式，一度表現出了相當高的效率性，并在歷史上一定時期起著積極的作用，但隨著社會主義市場經濟體制的日益完善，國際競爭的加劇和社會自主意識的不斷增強，這種執行模式已越來越顯示出了其笨拙性、僵化性和不適應性。

1公共政策執行主體的單一化。一方面，各級人民政府及其所屬工作部門仍習慣于獨自擔任公共政策執行主體的職責，他們擁有絕對的公共政策執行權力，執行范圍極其廣泛；非政府公共組織，比如各類居民自治組織、國有的事業單位，由于仍缺乏自己獨立的公共決策權力，因此，獨立的執行權力仍然很弱，在公共政策執行中一般處于從屬被動地位。這使得整個決策執行過程缺乏公眾的參與、參加和配合。另一方面，權力高度集中在中央政府和上級手中，基層政府和官員缺乏獨立自主性與創造性，往往機械地甚至敷衍地執行中央和上級公共政策。

公共政策執行主體單一化帶來的弊端是顯而易見的。第一，造成政府管理機構臃腫、人浮于事。隨著社會文明程度的提高。公共管理的范圍日益廣泛，任務更加繁重，公共管理的專業分工更加細密，獨自承擔公共政策執行任務的政府管理機構也越來越臃腫，人浮于事，工作效率越來越低。目前，我國各級政府機關都是人滿為患，政府機構改革一直難以走出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪圈。第二，造成公共政策執行成本膨脹。公共資金浪費。公共物品供給上的無競爭性和非價格性，引發了政府執行人員在執行中的不計成本行為，公共管理資金浪費嚴重。同時由于缺乏必要的監督制約，容易使某些執行人員利用手中的執行權力作交易，謀取個人的經濟利益，或利用非法手段變公共管理資金為個人資本等。

2公共決策權對公共政策執行權的過度束縛。在政府組織體系內部，決策權力對執行權力、中央政府對基層政府及行政人員實行了完全的壟斷，仍是一種高度集中的管理體制。在這種體制下，中央公共決策機構擁有絕對權威，一方面，它享有一切公共事務的決策權力，公共管理中事無巨

細，皆由中央決策機構決斷。而執行機構沒有任何的反對權，也少有決策參與權。

公共決策權對執行權的束縛帶來了一系列問題：第一，不利于調動政策執行人員的積極性。由于決策權對執行權的絕對控制，工作在基層第一線的政策執行人員往往只是被動地執行公共決策，只要決策得到了貫徹實施，他們就算完成了執行任務。執行人員實際上只對執行任務負責，而不對執行效果負責。這不僅不利于決策的科學化，而且也培養了執行人員的工作惰性和不負責任的執行心理。第二，導致公共政策執行的“異化”。由于是否擁護并努力落實上級的各項政策是考核評價執行人員的基本依據之一，“不折不扣”地執行政策變成為行政人員面對獎罰的基本對策，而一般不計執行的效果。

3公共政策執行活動的混亂性。具體表現為政策執行活動中的強制干預、缺乏協調和監督不力等現象。

第一，強制干預。強制干預導致公共政策執行主體失去相對獨立性，常常受到公共決策組織以及上級組織、公共政策執行中的委托單位的強行干預和粗暴干涉，從而使政策執行主體對執行活動作出違背自己意志的安排，比如：因不適當地壓縮項目資金致使執行中運用假冒偽劣材料；因不適當地縮短項目工期，使工程質量沒有保障等。

第二，缺乏協調。具體表現在：(1)中央政府與地方政府缺乏協調。地方政府為了謀求局部利益而以各種借口、各種方式違背中央指令，使中央政府的決策不能得到有效地實施。(2)一級政府內部各職能部門為謀求部門利益而缺乏協調，甚至執行過程中互相拆臺、互設障礙，我國大中城市中普遍存在的在馬路上“重復挖溝現象”，就是城建、公路交通、供水排水、電力電信等部門缺乏協調的突出事例。(3)地方政府之間為謀求自身利益而缺乏協調，由此導致了地區保護、地區封鎖。

第三，監督不力。我國公共政策執行中的監督很多是流于形式，監督機構監督作用的發揮極其有限。目前的監督體制主要是上對下的監督，而居于高位的上級卻很容易被假象蒙蔽了眼睛，又由于權力的特殊性往往成為下級官員“尋租”的對象。人民群眾的監督由于歷史的原因和社會習慣的原因，顯得非常薄弱，而這種監督恰恰是一切社會監督機制的最終基礎，是一切監督動力的最深層次根源。沒了這種基礎與根源，監督自然會軟弱乏力，甚至會流于形式。

三、我國公共政策執行模式變遷的方向——多元主體的合作互動模式

隨著當前中國國家與社會關系的重構、中國公民社會的興起，國家逐漸放權于社會、社會自治意識和能力的進一步增強，傳統的公共政策執行模式受到了挑戰。尤其是在后工業化的過程中，社會的復雜性程度大大地提高了，在這種情況下，政府獨攬一切、統管社會的治理方式越來越顯得不可能了。整個社會正日益呈現出多元化的箱勢，包括利益的多元化、人們行為方式、生活方式和思維方式的多元化，乃至在社會生活的任何一個層面上，都朝著多元化的方向運動。多元共存的社會在運行機制和社會構成方式上必然是合作制的，只有在合作的原則下，人們之間的交往行為才不是矛盾的和沖突的。

因此，基于國外“多中心治理”理論的視角，結合當前我國不斷變革的社會形勢，筆者認為我國公共政策執行模式的變遷方向，應該體現為一種多元主體的合作互動模式。具體地說，在政策執行領域，不僅執行的方式多樣性了，而且政策執行的主體也打破了原先政府壟斷的狀況，出現了公共政策執行主體的多元化以及政策執行機構、人員相互關系的復雜性等特點。

1公共政策執行主體的多元化。在公共政策的多元主體合作互動執行模式中，政策的執行主體不僅包括各類政府組織，也包括各種非政府公共組織，以及社會的企事業單位，如公共設施生產企業、公共物品提供商等。作為公共政策的執行人員，則不僅包括所有的政府公務人員，也包括各類非政府公共組織的人員，以及社會企事業單位的有關人員。

2公共政策執行方式的多樣性。追求效率始終是公共管理的出發點和歸宿。為此，承擔公共政策執行任務的機構和人員必須從當時當地的實際情況出發，綜合考慮各種因素，采用恰當的執行方式，完成執行任務，提高執行效率。公共政策的執行方式是多種多樣的，有傳統的執行方式，又有現代的執行方式。前者如命令執行；后者如合同執行、委托執行等。公共政策的執行主體不同，采用的執行方式也不一樣。比如，政府作為公共政策的執行主體更多地采用命令執行、自主執行、授權執行的方式。而企業作為政策執行的主體則更多地采用合同執行、委托執行的方式。

3公共政策執行機構與人員之間關系的復雜性。這種復雜性不僅表現在構成公共政策執行模式的機構、人員眾多方面，更表現在他們之間關系復雜多變上，這是由公共政策執行主體的多元性所決定的。顯而易見，在某一個社會組織系統，比如政治組織、企事業組織中，其內部的基本關系是隸屬關系或平行關系，在工作中表現為命令——執行——監督關系，或請示——同意——執行——監督關系，或互助關系。公共政策執行體制中除了上述關系存在外，同時還存在著合同、委托、參與等特殊關系。

四、實現多元主體的合作互動模式的現實路徑選擇

一方面，重視非政府公共組織對我國公共政策執行模式變遷的推動作用。隨著市場經濟的發展和眾多經濟利益主體的出現。非政府公共組織越來越成為解決許多社會問題所不可缺少的組織機制，在當前我國公共政策執行模式的變遷中起到了積極的推動作用。

首先，非政府公共組織承擔了相當部分的公共政策執行任務。這里，由于公共政策制定主體的不同，又分兩種情況：一是決策與執行的同體化。即非政府公共組織自己做出的公共決策由非政府公共組織自己執行，如城市的居民委員會、農村的村民自治委員會等。這些非政府公共組織可以就自己管轄范圍內的公共事務做出決策，然后由他們自己負責公共決策的執行。二是決策與執行的異體化。即政府做出的公共決策除一部分必須由政府執行以外，其他的可以面向社會，授權、委托社會公共組織或通過市場競爭機制，采用出租、承包、簽訂合同等方式由非政府公共組織乃至私人組織執行。

其次，非政府公共組織監督、配合政府執行公共政策。非政府公共組織不僅可以參與政府公共政策的執行，而且對于那些必須由政府執行的公共政策還負有重要的監督職責。非政府公共組織可以通過“顧客主權”對政府公共政策的執行施加壓力，迫使政府的執行機構產生更強的責任感，提高政策執行的質量。政府也可以通過非政府公共組織鼓勵公民積極參與公共管理，借助市場檢驗的方法，配合政府的公共政策執行。

由于我國非政府公共組織在發展中存在的先天不足、后天乏力等原因，當前在公共政策的執行中所起的作用只能是有限的。但隨著社會主義市場經濟的不斷完善，政治民主化程度的進一步提高和公民參與意識的增強，非政府公共組織在公共政策執行中所起的作用將越來越大。

另一方面，要在政府組織內部建立民主的合作型體制，既要在政府內部加強權力的監督與分工，也要在基層政府外引進社會力量的制約，歸根到底是要進行民主選舉。我國農村村民自治制度便是這種民主合作型體制的實踐應用。

在民主的合作型體制中，各級地方政府促進本地經濟和社會發展的壓力和動力既來自上級政府，又來自當地民眾，強調地方政府對上和對下的雙重負責制。地方政府領導人的推薦提名由上級政府負責，而選舉任命權則掌握在同級人民代表大會及其常務委員會手中，后者獲得更大的人事任免決定權。加強民眾的參與和監督，建立起地方政府對上負責和對下負責相結合的體制有利于減少行政執行中的腐敗問題，避免急功近利、好大喜功、虛報浮夸等不良行為，使個人功利欲得到遏制。

民主合作型體制是一種參與各方共享合作收益的體制，它將改變以往中央、地方、民眾三者的利益處于潛在沖突的游戲規則，使三方共享分工合作的收益，從而建立起一種報酬遞增的制度。在合作型體制中，各級地方人民代表大會及其常務委員會成為評價地方政府官員工作業績的主體，并根據評估結果決定對地方政府官員的獎懲。評價的依據既有數字指標完成情況，又有對當地經濟和社會發展的實際貢獻及群眾公論。在民主合作型體制中，各地經濟發展指標主要由地方政府根據本地情況自主制訂，并由地方人民代表大會審議通過。量力而行、實事求是成為地方政府制訂數字指標的主要依據。在民主合作型體制中，中央和地方、政治組織和經濟組織分工明確，各司其職，各負其責，依靠自上而下的壓力來推動經濟發展的必要性消失了。在新的游戲規則下，中央、地方和民眾之間只有完成各自分工并相互合作才能獲得相應的收益。而違反這種規則，采取不合作的戰略，其利益就會受到損害。

[責任編輯：李曉麗]