西安市流動人口管理經驗研究

韓彥婷 王淑清

[摘要]西安市作為西北社會經濟發展較快的城市之一，吸引了大量的流動人口，為城市建設提供了充足的勞動力，也為城市管理工作帶來很多困難。近幾年隨著流動人口的不斷增加，西安市在流動人口管理方面也積累了一些成功的經驗，但仍存在著不足，本文就此提出了相關的對策、建議。

[關鍵詞]流動人口；管理；西安市

[中圖分類號]C924.24[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)05－0074－02

一、西安市流動人口現狀

近年來，隨著戶籍制度的改革和城市化進程的加快，人口遷移變得越加頻繁，西安市作為陜西省乃至整個西北經濟文化發展的中心城市，吸引了大量的外來人口。2009年。由于受金融危機的影響，許多沿海城市的打工族逐漸向受經濟影響較小的內陸城市回流，西安市流動人口數量激增。據統計，截至2009年4月，西安市已有流動人口2861727人，并呈現出以下幾大特征：

(一)流動人口規模大、遷移總量呈上升趨勢

據第五次人口普查資料顯示，從陜西全省流動人口情況看，西安市是遷移人口數最多的城市，截至2000年11月1日零時，共有85.56萬人，占全省遷入量的36.3％。另據調查顯示，2001年西安市共有流動人口440464人，2005年為784077人，2008年1月全市統計流動人口1216460人，但2009年4月就上升到了2861727人，可見上升趨勢之快。

(二)流動人口進城的原因大多是為了改善經濟狀況

中國在第5次人口普查中，將人口遷移原因分為9種，即務工經商、工作調動、分配錄用、學習培訓、拆遷搬家、婚姻遷入、隨遷家屬、投親靠友及其他。筆者結合西安市特點，根據西安市公安局統計的數據分類，將流動人口進城原因分為以下10種即務工、經商、務農、服務、借讀培訓、治病、保姆、投親靠友、旅游及其他。在對流動人口進城原因的調查中顯示，有56.7％的外來人口是因務工、經商等經濟原因來到西安，19.6％的外來人口因借讀培訓來到西安。可見，流動人口進城的原因絕大多數是為了尋求經濟狀況的改善。

(三)流動人口大多分布在市區

西安市轄9區4縣，據統計，截止2008年6月，西安市共有流動人口1244977人，其中有1216460人分布在市轄的9個區中，占流動人口總數的97.7％，另有28499人分布在市轄的4個縣中，占流動人口總數的2.3％，這表明流動人口進入城市后具有很強的選擇性，主要選擇在接近自己心理預期的市區居住和發展。

二、西安市流動人口管理經驗

(一)管理格局

目前西安市流動人口管理已形成以政府管理為主體，由各相關部門相配合的管理模式。市公安機關是本市流動人口的主管機關，設有暫住人口管理科，西安市雁塔、碑林、蓮湖、灞橋、新城、未央六區的分局下設暫住人口管理大隊，市計劃生育委員會設有流動人口管理處，主要針對流動人口中的育齡婦女進行計劃生育控制管理。公安派出所負責本轄區的暫住人口登記、發證及日常管理工作。勞動保障，工商、教育、民政、建設、房產、商貿等行政管理部門按照職責分工，配合公安部門做好流動人口的管理工作。鄉(鎮)人民政府、街道辦事處和社區居民委員會、村民委員會協助公安機關做好流動人口的日常管理工作。管理形式實行層級管理，這種管理模式的管理內涵已從單純的治安防治延伸到社會保障、醫療衛生、計劃生育、勞動就業等多個領域。

(二)相關政策

為加強流動人口管理，保障流動人口的合法權益，維護社會秩序，根據國家有關法律法規規定，西安市結合本市實際，于2001年制定《西安市暫住人口管理條例》，并分別于2002年、2003年進行兩次修正。條例除規定了辦證、登記工作外，更加注重流動人口的管理服務與權益保障工作。明確提出禁止侮辱、歧視流動人口。放寬辦理常住戶口的限制，規定凡來西安市投資辦企業或購房居住的流動人口，只要符合本市人民政府有關規定，即可辦理常住戶口。領取暫住證并有穩定職業的流動人員子女在入托、入學等方面享有與常住人口同等待遇。在用工方面，規定用人單位和個人按照有關法律法規規定，與雇傭的流動人口簽訂勞動合同，提供必要的工作和生活條件，保障流動人口的勞動報酬和休息的權利。流動人口因公發生傷亡事故，用人單位和個人應當及時組織救治，妥善處理。這些規定有效的保障流動人口的合法權益，突顯以人為本的理念。

(三)管理中存在的問題

流動人口的管理工作是一項涉及多部門的復雜社會工作，西安市在這方面取得了一定的成效，但也存在一些問題。

1各部門協調配合能力弱

雖然《西安市暫住人口管理條例》要求各部門配合公安機關進行流動人口管理，但并未明確各部門具體職責。在開展工作中，沒有形成真正意義上統一的流動人口管理機構。部門之間缺乏統一領導，各自為政，協調性差，各單位受其利益因素影響，互相推諉，對流動人口管理工作不積極，部門之間信息交流不暢通，以至于流動人口的數據統計相差較大，難以形成各部門齊抓共管，相互協調配合的局面。

2出租房屋的相關法規支撐力度不夠

目前，西安市在流動人口管理中主要采用“以房管人”的管理模式。但對于出租房屋管理的相關政策還僅僅只停留在規定、條例方面，沒有形成相應的法規，也缺乏相關的法律支持，造成管理力度不夠。同時，房屋租賃過程中僅要求流動人口與房東簽訂房屋租賃責任書，由房東對房客進行監督管理，缺乏必要的懲罰措施。因而在現實中，房東受利益驅使，往往會與房客達成隱性協議，向主管部門隱瞞或謊報流動人口信息。影響流動人口統計工作。

3社會保障制度不完善

長期以來，相關部門往往忽視流動人口所帶來的積極效應，更多關注其負面影響，現實中對流動人口歧視、侮辱以及流動人口在就業、住房、醫療、教育等方面的不公平待遇仍然存在。大多流動人口進入城市除尋求更多的經濟收益外還有諸多需求，如受教育、就業培訓等，而這些需求在生活中難以得到滿足，流動人口往往采取忍讓、被動接受的態度。流動人口大多居住的環境比較差，物質精神生活層面處于社會底層，社會權益無法得到保障。再加上社會對于流動人口的認可度較低，進而造成極大的心理落差感極易導致極端行為的發生，從而引發犯罪。流動人口犯罪率一直居高不下，與這些社會因素有很大的關系。這些都會給社會帶來許多負面影響，影響社會穩定與和諧。

三、對西安市流動人口管理工作的對策、建議

1領導重視、多方協調、建立合理的工作機制

流動人口管理是一項艱巨、重大的任務，特別是對于西安市這樣的人口大市，八百多萬的總人口中就有二百八十多萬的流動人口，對于城市的影響不容忽視。因此，相關領導必須予以重視，并將流動人口管理列入全市管理工作的重要事項中。西安市應在全市設立統一的流動人口管理部門，負責統一領導和組織協調全市流動人口管理工作，并定期召開流動人口管理工作會議。召集相關機構共同學習先進經驗、交流工作中的問題、相關經驗和信息，以商討改進的方法。

2完著房屋租賃制度，加強流動人口管理

流動人口管理工作難，一個重要原因就是由于流動人口居無定所，流動性太大。因而，要實行“以房管人”的管理模式，就必須健全房屋租賃的管理制度，加強相關規定的法律約束力，不應把某些政策僅停留在口頭協議的層面上。特別是政府部門應聯合房管、物業等部門出臺有關房屋租賃的法規和政策，統一規范房屋租賃市場的秩序，加強管理，并對于違規出租的房主給予一定程度的懲罰，例如交付罰金，或暫停其半年或一年的房屋出租權等。避免因房屋租賃市場的無序和違規操作為流動人口管理工作帶來不便和困難，保證流動人口登記、管理工作的順利、有效進行。

3建立健全社會保障制度，保證流動人口生活安定

流動人口在進入城市后，往往會感到缺乏社會歸屬感和融入社會困難等問題，而這些與社會保障制度的健全與否有著極為密切的關系。因此，西安市應在現有的基礎上，擴大社會保障制度的覆蓋面，盡快實現流動人口的同城待遇。具體而言，要完善進城務工人員的工傷、醫療保障制度。使進城務工人員能夠安心工作、積極參與城市建設。要盡快出臺相關的保障制度以保障那些生活條件較差的流動人口。同時，也需要為流動人口建立社會宣泄機制，緩解其心理壓力，以避免流動人口因對社會和城市機制不滿而引發犯罪，使其能夠真正融入城市社會，實現整個城市的和諧與穩定。

[責任編輯：李允光]