新農(nóng)村建設(shè)視野下我國農(nóng)村土地政策分析

劉 浩

[摘要]公共政策是任何一個現(xiàn)代國家在面對一系列社會公共問題時所必須做出的決策，是政府解決社會問題的前提。土地是人類的基本生產(chǎn)資料，也是重要的生產(chǎn)要素之一。農(nóng)村土地政策是會共政策的重要組成部分。隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，土地政策必然在我國經(jīng)濟體制中發(fā)揮越來越重要的作用。它的制定、執(zhí)行對農(nóng)村土地使用及經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]公共政策；土地政策；新農(nóng)村建設(shè)

[中圖分類號]F301.0[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)05－0106－02

前言

公共政策是現(xiàn)代任何一個國家在面對一系列社會公共問題時所必須采取的戰(zhàn)略性決策。作為政策的一種，公共政策是政府管理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)及其社會經(jīng)濟生活的基本手段或工具。在不同的時代背景或不同國家的不同領(lǐng)域中，公共政策所起到的作用各有不同。因此，對公共政策本質(zhì)及其作用的研究就成為研究公共政策首要課題。在新農(nóng)村建設(shè)的時代背景下，我國農(nóng)村建設(shè)問題的核心仍然是土地問題，而土地問題的核心內(nèi)容則是農(nóng)村土地政策。因此，新農(nóng)村建設(shè)要求對我國的農(nóng)村土地政策和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展進行必要的研究。

一、農(nóng)村土地政策對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的影響

公共政策是國家(政府)執(zhí)政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會政治、經(jīng)濟和文化目標所采取的政治行動或所規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。從公共政策的定義可以看出，農(nóng)村土地政策是黨和國家為了農(nóng)村社會經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展，所制定的總體策略和實施方略。農(nóng)村土地政策正確與否，是否有效發(fā)揮其作用，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展至熒重要，它所帶來的兩方面的影響都需要我們加以診斷、分析和總結(jié)。

(一)積極影響

農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展離不開土地，柑應(yīng)的農(nóng)村土地政策是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基石，其積極作用有如下幾方面：

1科學有效地配置農(nóng)村土地資源。“政府制定與實施公共政策的目的就是要將社會公共資源合理有效地在它所服務(wù)的公眾中加以分配。”以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基本的農(nóng)村土地政策，在土地承包期限上延長30年不變，并且明確地提出賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，從而使農(nóng)民有了自主使用土地的權(quán)力。同時，農(nóng)村稅費改革減輕了農(nóng)民負擔，加上農(nóng)業(yè)稅的取消，充分調(diào)動了農(nóng)民的積極性，有效地分配了農(nóng)村土地資源。

2解決農(nóng)村問題，提高農(nóng)民的自主性。允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。實際上為土地流轉(zhuǎn)市場創(chuàng)造了前提，為土地在更大范圍實現(xiàn)勞動、技術(shù)、資本資源l的優(yōu)化配置提供了契機，增強農(nóng)民的自主性具有很大的促進作用。由于社會問題來自于集體生活，因此也必須通過集體力量來解決。農(nóng)民自主性的增強，有助于促進農(nóng)民間的合作，從而可以有效解決農(nóng)村社會問題。

3促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，充分有效地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，從而促進了農(nóng)村經(jīng)濟的飛速發(fā)展，同時也帶動了經(jīng)濟體制改革的實行以及國民經(jīng)濟的發(fā)展。新時期農(nóng)村土地改革的意義已遠遠超出了原來的純粹農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革，促進了中國農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。

(二)消極影響

我國農(nóng)村土地政策的優(yōu)越性是比較明顯的，效果是顯著的，但還存在一定的缺陷，其消極影響是不容忽視的。

1與土地違法有關(guān)的官員腐敗犯罪十分嚴重，土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，隨意改變土地承包關(guān)系，強迫流轉(zhuǎn)，侵犯農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。土地流轉(zhuǎn)過程中的監(jiān)督不力，使某些政府官員利用土地l出讓的機會牟取暴利。因此，加強反腐斗爭，嚴懲腐敗官員，是新時期糾正農(nóng)村土地政策弊端的必要手段。

2土地征用泛濫，且土地征用后低效利用現(xiàn)象嚴重，土地管理不力，征地安置的規(guī)范化不強。據(jù)國土資源部2007年4月12日公布的2006年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果報告顯示，截至2006年10月31日，全國耕地面積為18.27億畝。2006年全國土地減少1011.0萬畝，同期土地整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地550.8萬畝，相抵凈減少460.2萬畝。因此，嚴格保護耕地特別是保護好基本農(nóng)田，才能保障國家糧食安全和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。整合土地資源，節(jié)約集約用地，不僅關(guān)系著當前經(jīng)濟社會發(fā)展，而且關(guān)系國家長遠利益和民族生存之基。

3農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度供給不足，土地征用中農(nóng)民利益流失嚴重。家庭承包制度雖然實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)戶擁有了承包經(jīng)營權(quán)，但農(nóng)戶的權(quán)利并不是充分和完備的。我國農(nóng)民在土地的所有權(quán)上，只有占有權(quán)和使用權(quán)，而沒有處置權(quán)和收益權(quán)。改革開放30多年來，國家通過出讓、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地收益達上萬億元，但大部分農(nóng)民卻在土地流轉(zhuǎn)過程中沒有從中受益。在法律上也缺乏保障農(nóng)民平等的經(jīng)濟權(quán)利的有關(guān)規(guī)定，這在一定程度上打擊了農(nóng)民的積極性。

農(nóng)村土地政策的制定與執(zhí)行在于政府，其正反兩方面的影響需要政府來解決。對農(nóng)村土地政策來說，其好壞主要取決于是否帶給農(nóng)民福利，是否維護農(nóng)民利益。其利大于弊，產(chǎn)生的效用遠大于其弊，就不失為一個好政策。

二、農(nóng)村土地政策與新農(nóng)村建設(shè)

(一)新農(nóng)村建設(shè)方略的提出

2005年10月黨的十六屆五中全會研究通過的《中(論文庫)共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》指出，建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化建設(shè)中的重大歷史任務(wù)。黨的十六屆五中全會公報明確提出了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的“二十字目標”，即“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”。2006年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》又進一步提出，新農(nóng)村建設(shè)“五個必須堅持”的原則要求。通過以上文件，作為小康社會的重要內(nèi)容之一的新農(nóng)村建設(shè)的序幕拉開了，新農(nóng)村建設(shè)方略已經(jīng)在全國確立起來。

(二)新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村土地政策

土地是農(nóng)民安身立命、工作、生活的重要場所和生存基礎(chǔ)。在沒有建立完善的保障農(nóng)民就業(yè)、生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障體系之前，土地必將是“農(nóng)民社會保障的載體”和農(nóng)民“家庭最基本的經(jīng)濟基礎(chǔ)”。因此，農(nóng)村土地政策是否有效，對新農(nóng)村建設(shè)有著至關(guān)重要的作用。

推進新農(nóng)村建設(shè)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容之一。以節(jié)約集約土地用地為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地政策，是新農(nóng)村建設(shè)之基礎(chǔ)。溫家寶總理在《政府工作報告》中說：“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是關(guān)系到全面建設(shè)小康社會和現(xiàn)代化事業(yè)全局的重大問題。今年的‘三農(nóng)工作要以加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為重點，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，保護基本農(nóng)田，穩(wěn)定糧食播種面積，優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu)，著力提高糧食生產(chǎn)。節(jié)約集約土地用地，堅決實行最嚴格的土地管理制度。”

從溫家寶總理在《政府工作報告》中的講話可以看出，新時期農(nóng)村土地政策對新農(nóng)村建設(shè)十分重要。對新農(nóng)村建設(shè)來說，以人為本是其新特征之一，土地使用權(quán)歸個人所有體現(xiàn)了以人為本的特點。土地使用權(quán)逐步地進入市場化運

作，有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟的市場化，從而推進新農(nóng)村建設(shè)。

(三)新農(nóng)村建設(shè)的前景

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是落實科學發(fā)展觀的具體實踐，是我們黨在深刻總結(jié)我國長期以來經(jīng)濟建設(shè)的經(jīng)驗教訓，吸收人類現(xiàn)代文明進步新成果的基礎(chǔ)上提出來的，是對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)指導(dǎo)思想的重大發(fā)展。因此，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，必須要堅持以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，用發(fā)展和改革的辦法去解決前進中的問題，去統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系。建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有很強的現(xiàn)實意義，其前景是十分明朗的。

1新農(nóng)村建設(shè)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。社會主義新農(nóng)村建設(shè)，與解決“三農(nóng)”問題是相互統(tǒng)一的。在構(gòu)建和諧社會的進程中，解決“三農(nóng)”問題始終是全局性、根本性的問題。構(gòu)建和諧的農(nóng)村社會與城市不同，應(yīng)與農(nóng)村建設(shè)的實際緊密結(jié)合起來，把農(nóng)村建設(shè)成為經(jīng)濟繁榮、設(shè)施配套、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好、文明進步的社會主義新農(nóng)村。

2新農(nóng)村建設(shè)有利于強化對農(nóng)村的公共服務(wù)，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，不僅是當前解決“三農(nóng)”問題的需要，而且是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)。如果只有城鎮(zhèn)人口的小康，而沒有農(nóng)村人口的小康，這個小康是不全面的小康、低水平的小康。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，不斷縮小城鄉(xiāng)差距，從而實現(xiàn)農(nóng)村社會由溫飽到小康，由局部小康到全面小康的跨越，最終實現(xiàn)共同富裕的奮斗目標。

3新農(nóng)村建設(shè)，是農(nóng)村“三個文明”建設(shè)的可靠保證。社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，對農(nóng)村社會經(jīng)濟生活的各個方面都有明確的目標和要求。既包括物質(zhì)文明建設(shè)，也包括政治文明建設(shè)、精神文明建設(shè)；既要促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)民的生活水平，也要加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，提高農(nóng)民的科技文化素質(zhì)，形成良好的社會風尚。

因此，社會主義新農(nóng)村建設(shè)是新形勢下促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標的必然要求，是貫徹落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的重大舉措，是改變我國農(nóng)村落后面貌的根本途徑，是系統(tǒng)解決“三農(nóng)”問題的綜合性措施。

結(jié)語

三農(nóng)問題始終是關(guān)系黨和人民事業(yè)發(fā)展的全局性和根本性問題。農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會安。在新世紀新階段，我們必須始終不渝地高度重視并認真解決好“三農(nóng)問題”，不斷開創(chuàng)“三農(nóng)”工作的新局面。作為公共政策的我國農(nóng)村土地政策，其本質(zhì)是對社會公共利益的權(quán)威性分配，黨和政府提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)的任務(wù)，目的就是要切實解決好“三農(nóng)”問題，切實保障農(nóng)民的利益。制定正確的、科學合理的農(nóng)村土地政策，將有利于我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標的實現(xiàn)。

[責任編輯：唐守祥]