鐵路公檢法轉制的艱難步履

王家敏　馬　莉

在鐵路系統內設立司法機關的實質是司法權力的部門化，是典型“條塊分割”的計劃經濟形態在司法體制上的反映，所以改制是必然的。這個被傳了10年以上的說法，此次似乎最逼近現實。

8月2日下午5點，張帥(化名)像往常一樣換下警服，結束了日勤任務。鐵路公安即將轉制的消息，并沒有在他內心激起更大的波瀾。“近五年，每年都說要準備公務員考試。”張帥確定，轉制是水到渠成的事。

7月23日，國家公務員局官方網站發布一條工作動態稱，7月17日，國家公務員局、鐵道部在京聯合召開鐵路公安民警公務員過渡工作會議，對鐵路公安民警公務員過渡工作進行全面部署。該消息還稱，鐵道部政策法規司司長田根哲傳達了鐵路公檢法管理體制改革有關文件精神。

社會輿論的反應顯得比張帥激烈。

鐵路公安率先轉制

北京鐵路公安局機關民警張帥，1997年進入西安鐵路警校，學制兩年。進校一個月，他就發現自己“與一般公安不同”。工作后，他作為一名乘警，往返于北京與深圳之間。

北京西客站，鐵路與地方公安管轄以廣場臺階為界。穿同樣的警服，性質與待遇卻有極大不同。

張帥當乘警一年后，迅速懈怠，之后轉入局機關。“當你身穿警服對鐵路局領導敬禮，為他們執行警衛任務的時候，你就能有我的體會。”

7月30日，網絡上關于鐵路公安轉制的消息傳開。“近五年都傳要轉制，年年準備公務員考試，特別是春運、暑運最累的時候，領導說我們要轉公務員了，加把勁，但說了幾年大家也都疲了。”

張帥工作10年，“月收入比地方民警少一千多元。一線鐵路民警收入更少，跑一趟好些天，在車上的乘務費(補貼)每小時五毛四，也就是1950年代的標準。”

近年，鐵路公安機關的經費、工資、福利等各方面待遇均低于地方公安機關，內部改革的呼聲日益高漲。據各地媒體報道，上海、廣州、成都等地鐵路公安轉制已經進入準備階段，更有稱轉制后鐵路公安待遇將大幅提高。

針對鐵路公安或將率先改制，采取鐵路公安機關整建制納入國家公務員序列，由公安部直屬，實行垂直管理的說法，中國政法大學副教授卞建林在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，“相對鐵路法院、檢察機關等司法機關，鐵路公安因其屬于行政機關性質，整體改制脫離鐵路系統，進人國家公務員系列，劃歸公安部領導，體制上更順暢，操作上也更可行。”

而在張帥看來，“關鍵點是(轉制后)領導的出路和經費的來源。如果領導點頭，一切都好辦。”他告訴《中國新聞周刊》，“鐵路公安處級的車(公務用車)可以是奧迪A6，在地方局級也就帕薩特，地位差很大。轉制后，鐵路局領導想用我們辦事，也沒那么方便了。”

對于8萬鐵路公安民警而言，并非所有人都與張帥的想法一致，“北京算系統里收入低的，西部一些地區，(鐵路民警)收入比當地國家公務員收入還高，反而不想轉制。”

權力、利益的盤根錯節并不足以牽制改革的大勢。卞建林認為，“鐵路公檢法改制后，難免面臨案件偵查難度、案件管轄、人事任免、經費來源等問題，但這些問題都能得以解決，最為重要的是糾正現行鐵路公檢法機關由企業領導，有礙司法統一的體制性、根本性的缺陷。”

公檢法改制前傳

“改革緩慢是有一些利益需要平衡，但更多的還是鐵路體制本身的特殊性。”鐵道部黨校教授徐基鎮在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，鐵路系統“獨立王國”的形成有其歷史、體制原因。

抗日戰爭時期，前蘇聯將其管理鐵路的做法用到東北鐵路上。中華人民共和國成立初期，考慮到鐵路的重要性、運輸的跨區域性、相關社會治安等因素，中國模仿前蘇聯鐵路嚴格管理的建制，將東北鐵路的管理運用到全國。

徐基鎮說，“鐵路發揮了急先鋒的開拓作用，所到之處學校、醫院等社會功能機構相繼建立。鐵路迅速發展，運輸流動性大的特點對治安、司法也提出了專門的要求。”

其時，包括鐵路在內，中國司法系統設置基本沿襲前蘇聯的模式。中國政法大學副教授卞建林介紹，鐵路司法機關經歷了設立到撤銷，再設立的過程。

1953年鐵路運輸法院創設，履行刑事案件審判職能。僅4年后，1957年8月，國務院頒布《關于撤銷鐵路、水上運輸法院的決定》，將鐵路法院撤銷。鐵路運輸方面的一般刑事案件，由案件發生地的基層法院處理，直接危害運輸的刑事案件，由鐵路系統的管理局、分局所在地的中級法院處理。仿前蘇聯模式在鐵路系統設置三級檢察機關，同樣于1957年8月被撤銷。

卞建林說，“其中涉及到人員分流，鐵路法院的干部，除少數需要留在地方法院工作的以外，其余原則上仍調動回原來地區或企業部門重新分配工作。”

直到1979年，《人民法院組織法》第二條規定專門人民法院包括鐵路運輸法院。據此，鐵路運輸法院恢復重建。并設有鐵路運輸高級、中級和基層三級法院。與此相仿，具有專門檢察職能的鐵路檢察院依據1979年《人民檢察院組織法》相繼建立。

盡管違反了司法統一的原則，但當時鐵路系統面臨治安狀況重點整治，加上相應存在的鐵路公安系統，延續至今的鐵路運輸公檢法體系就此建立。新成立的鐵路法院除行使刑事審判職能外，還增加了經濟審判職能，在司法體系中的地位得以提升，也為往后的利益糾葛與司法公正風險埋下了伏筆。

1987年最高人民法院、最高人民檢察院發布《關于撤銷鐵路運輸高級法院和全國鐵路檢察院有關問題的通知》，撤銷鐵路運輸高級法院，僅保留中級和基層兩級鐵路運輸法院。該體制延續至今。

卞建林認為，在鐵路系統內設立司法機關的實質是司法權力的部門化，是典型“條塊分割”的計劃經濟形態在司法體制上的反映。

業務上，中級鐵路運輸法院受所在地高級人民法院監督，鐵路運輸檢察分院及所轄的鐵路運輸檢察院分別隸屬相關的省級人民檢察院和各級鐵路黨委的雙重領導。但各級鐵路的法、檢及公安的經費則由各級鐵路局負責，人事上也由其管理。這個意義上，鐵路公檢法實際上成為了各級鐵路企業的下屬部門。

2003年鐵道部出臺《關于推進鐵路主輔分離輔業改制和再就業工作的指導意見》，指定由濟南、蘭州、上海三地鐵路局作為改革試點，嘗試將公檢法機關、醫院和學校等單位剝離出鐵路系統，交由地方管理。到目前鐵路原屬大部分醫院、學校等部門已基本剝離，而公檢法部門則存續至今。訴訟與公民建議

呼吁改革的聲音因一些事件與訴訟得以升溫。

2006年，一位老人在火車上撿礦泉水瓶遭鐵路公安拘留引起了一場大討論。59歲的滕自英從長沙坐火車回家途中，在火車上收集了28個空礦泉水瓶子，被懷化鐵路公安處石門縣火車站派出所以“擾亂公共汽車、電車、火車、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序”為由拘留處

罰5天。鐵路公安部門相關負責人稱處罰出于治安考慮，并未違反其內部規定。

一位鐵路內部人士告訴《中國新聞周刊》，“這只是龐大體系中一個小小的利益鏈條，鐵路上的一切物資如何流轉都有利益分配，鐵路公安按照內部規定行事并不足為奇。”

“其實有時候我們也很無奈，直白的說，誰發錢誰領導。”北京鐵路公安局民警張帥告訴《中國新聞周刊》記者，“鐵路內部的人跟票販子搭上倒票，我們抓了，人還沒帶走，上面一個電話就得放人。”

按照法律的規定，鐵路公檢法的管轄范圍是鐵路沿線的車、站及沿線發生的案件，并同時對鐵路的工廠、企業、專屬的鐵路居民生活區、鐵路院校等發生的刑事、民事和經濟糾紛有權管轄。

隨著運輸企業逐漸市場化，不僅鐵路企業與乘客的糾紛案件增多，鐵道部原所屬的鐵路系統的工程局、處、物資單位更多地參與地方經濟建設，鐵路法院與地方法院之間的紛爭隨之而來。

6月2日，律師張凱借此案向全國人大常委會法制工作委員會寄送了《關于對鐵路系統司法權進行違憲審查的公民建議書》，中國青年政治學院副教授楊支柱、中國政法大學副教授張守東、副教授卞建林，以及郝勁松、盛學友等以公民聯署形式支持此建議。

張凱在接受《中國新聞周刊》采訪時說，“公民直接要求撤銷一個法院很難，但是我們認為賦予鐵路法院的法律解釋是無效的、違憲的，否認鐵路司法權就等于釜底抽薪。”

兩院組織法分別于1983年和1986年進行過修改，其中關于專門法院與專門檢察院的規定中只明確了軍事法院和軍事檢察院，與現行憲法第124條和130條的規定相一致；關于專門法院和專門檢察院的設置、組織和職權由全國人民代表大會常務委員會另行規定。但至今為止，全國人大常委會并未對此作出任何規定，其組織和職權主要由兩高司法解釋加以規定和調整。

但此建議書至今未得到任何回復。

今年全國“兩會”，吉林省高級人民法院院長張文顯提交了一份關于盡快理順鐵路、林業、農墾等部門和企業法院管理體制建議。他直言，“有關鐵路、林業、農墾法院的管理體制改革進展緩慢，嚴重制約司法公正。”

改革之路撲朔迷離

事實上，近十年來，國家層面一直試圖努力理順鐵路公檢法管理體系。

早在上世紀90年代初期，全國人大、最高法院啟動修改法院組織法時，就曾試圖對包括鐵路法院在內的專門法院進行改革。

而最高人民法院司法改革辦公室一位工作人員則告訴《中國新聞周刊》記者，聽聞鐵路公安改制，但是鐵路法院改革沒有列入司法改革議程，最高法也沒有相應分工。“2008年11月中央深化改革司法改革的文件對鐵路只字未提，所以司法改革三五綱要中也并沒有提到鐵路司法改革一事。”

解決“部門、企業辦法院”，是之前兩輪中央司法改革任務之一。1999年、2004年兩次提出要改革現行鐵路、交通、民航、林業、石油、農墾、礦山等部門、企業管理公檢法的體制，將其納入國家司法管理體系。

上述最高法工作人員說，“鐵路公檢法改革盡管放入一五、二五綱要里，但長久以來擱置，這其中有很多原因。甚至有鐵路法院打電話來問，這個改革不搞了?”

中國青年政治學院副教授楊支柱在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，鐵路公檢法作為權力部門，剝離自然存在難度。一個可行的方案是撤銷鐵路法院、檢察院。撤銷以后，原鐵路法院、檢察院的審判、檢察業務按照屬地管轄原則劃歸相關的地方法院、檢察院行使。在人員分流上，具有專業背景，能夠勝任審判、檢察工作的人員，可以通過司法考試或其他途徑進入各級法院、檢察院，繼續從事審判、檢察工作；其余人員應當由鐵路等部門在一定緩沖期內做出安排。

卞建林也認為，海事法院的改革。就有一些成功的經驗供我們學習和借鑒。“撤銷鐵路運輸法院、檢察院后，地方各級法院、檢察院可以根據鐵路審判、檢察工作的需要，在鐵路局(段)設置人民法院、人民檢察院作為派出機構，主要處理與鐵路有關的刑事案件。這樣既能避免現行鐵路法院、檢察院設置問題上體制性的缺陷，又能解決因鐵路刑事案件的特點而造成的刑事審判、檢察方面的實際困難。”