探索建立縣級(jí)政治體制改革試驗(yàn)區(qū)

辛　宇

如果說,我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的大面積推廣和大范圍成功,直接得益于深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)和10多個(gè)沿海開放城市,那么,我們這些年政治體制改革的滯后,也多由于始終沒有建立政治體制改革的特區(qū)或綜合試驗(yàn)區(qū)。

30年前的改革開放,是靠危機(jī)推動(dòng)的。因此,一開始就面對(duì)爭(zhēng)議,面臨風(fēng)險(xiǎn)。首倡創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的鄧小平,于深圳特區(qū)建立5年后來到深圳,在眼見為實(shí)的情況下,也不輕易表態(tài)。他離開深圳的第七天,在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的再三懇求下,才在廣州寫下“深圳的發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)證明,我們建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策是正確的”這一題詞。

30年改革開放,走的是“突破在地方,規(guī)范在中央”之路:中央賦權(quán)于特區(qū),特區(qū)敢闖,殺開一條血路,風(fēng)險(xiǎn)過后收效益,拷貝成功大面積。可以說,沒有特區(qū)的試驗(yàn),沒有特區(qū)的成功,就沒有中國(guó)特色社會(huì)主義理論的成熟,就沒有中國(guó)特色社會(huì)主義。

但是,深圳特區(qū)在經(jīng)濟(jì)體制改革取得一定成績(jī)后,并未能及時(shí)深化政治體制改革。10多年前,就有不少人尖銳地指出,深圳特區(qū)敢搶跑而不會(huì)領(lǐng)跑,有經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度而無政治改革深度。以這些年的輿論監(jiān)督為例,名為改革排頭兵的深圳幾乎處處失語,不僅與一橋之隔的香港形成巨大反差,也讓毗鄰的廣州盡領(lǐng)風(fēng)騷。于是,在輿論監(jiān)督很不到位的深圳,出現(xiàn)市長(zhǎng)許宗衡的腐敗落馬,也就不足為奇了。

因此,盡快建立縣級(jí)政治體制改革試驗(yàn)區(qū),已經(jīng)成為深化政治體制改革的當(dāng)務(wù)之急。筆者以為,可以明確以下8點(diǎn):

一是行政管理體制改革不等于政治體制改革。政治體制改革并非一定要以行政管理體制改革作為突破口。無論是大部制改革還是調(diào)整省市縣三級(jí)政府的層級(jí)權(quán)限,均不足以解決縣域發(fā)展需要與縣級(jí)政府權(quán)限不足的矛盾。

二是“我國(guó)七大綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),其改革試驗(yàn)主要集中在行政權(quán)范圍內(nèi),不足以解決政治權(quán)力結(jié)構(gòu)缺陷帶來的問題,且其并非在縣域范疇內(nèi)進(jìn)行,不具備普遍性。”(中國(guó)社科院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所社會(huì)問題研究中心主任于建嶸教授語)

三是政治體制改革應(yīng)遵循黨內(nèi)民主先行的原則,選擇縣級(jí)黨委進(jìn)行黨委領(lǐng)導(dǎo)制度的改革,即對(duì)縣這一級(jí)進(jìn)行改革黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)。

由試點(diǎn)縣的黨代會(huì)選舉產(chǎn)生黨內(nèi)的3個(gè)委員會(huì)。一是縣委會(huì)(黨內(nèi)決策機(jī)關(guān)),由15~21人組成,實(shí)行委員會(huì)制,縣委書記是會(huì)議的召集人,但他與其他委員是完全平等的一票權(quán)。二是執(zhí)委會(huì)(黨內(nèi)執(zhí)行機(jī)關(guān)),由5~7人組成,實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,由現(xiàn)任的縣委專職副書記擔(dān)任執(zhí)委會(huì)書記,成員包括組織部長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)、統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、縣委辦公室主任。三是監(jiān)委會(huì)(黨內(nèi)監(jiān)察機(jī)關(guān)),由5~7人組成,實(shí)行委員會(huì)制,縣紀(jì)委書記改稱監(jiān)委會(huì)書記。

四是在縣級(jí)黨委進(jìn)行改革黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的試點(diǎn),既符合黨的十七大提出的選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會(huì)常任制的要求,也能有效推進(jìn)黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)工作。

五是黨代會(huì)常任制不能蛻變?yōu)辄h代表常任制,也不能止步于黨代表任期制。前者除了費(fèi)錢,難有進(jìn)展;后者除了耗時(shí),難有成效。從1956年黨的八大提出黨代會(huì)常任制,迄今已過半個(gè)世紀(jì);即使從1988年中組部在全國(guó)選擇的12個(gè)試點(diǎn)縣市算起,也有21年。經(jīng)歷如此長(zhǎng)的時(shí)間,黨代會(huì)常任制卻沒有實(shí)質(zhì)性的突破,關(guān)鍵就在于既沒想到要建立一個(gè)“黨內(nèi)的國(guó)會(huì)”(毛澤東語),也沒想到要借助黨代會(huì)常任制真正解決黨內(nèi)權(quán)力過分集中這一“總病根”(鄧小平語)。

六是要鼓勵(lì)各地的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)進(jìn)行有效突破。如改革權(quán)力結(jié)構(gòu),改革選舉方式,改革輿論監(jiān)督,改革問責(zé)制度等,既可以是單項(xiàng)改革的突破,也可以是綜合改革的突破。

七是全面解讀黨的十一屆三中全會(huì)對(duì)30年改革開放的影響力。筆者以為其功績(jī)有三:一是對(duì)黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行了分解,重建中央紀(jì)委(集體分權(quán));二是在黨的生活和國(guó)家政治生活中加強(qiáng)了民主(個(gè)人限權(quán));三是實(shí)現(xiàn)了全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移。很多人只從工作層面解讀,因而對(duì)前兩大功績(jī)?cè)u(píng)價(jià)嚴(yán)重不足。其實(shí)30年來,我們一直受惠于前兩項(xiàng)重大改革舉措。當(dāng)前存在的突出問題,也正在于沒有及時(shí)深化前兩項(xiàng)改革。所以,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度,主要是黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革應(yīng)當(dāng)通過縣這一級(jí)的試點(diǎn)先行。在此基礎(chǔ)上,再推進(jìn)行政管理體制改革,則會(huì)事半功倍。

八是筆者設(shè)想的我國(guó)政治體制改革,可先用“兩分”來概括:第一步黨內(nèi)分權(quán),主要是改革黨內(nèi)沿襲已久的“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制,分設(shè)承擔(dān)決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能的3個(gè)委員會(huì),從分解權(quán)力入手,使黨內(nèi)民主能夠依靠權(quán)力結(jié)構(gòu)合理而存在,并能夠依靠權(quán)力配置科學(xué)而發(fā)展;第二步黨政分工,主要是改革黨政不分以黨代政的現(xiàn)象,從不交叉設(shè)置機(jī)構(gòu)、不交叉任職入手,使黨委工作與政府工作有較為明確的分解。