新公共管理和新公共服務(wù)比較分析

葉　晨

摘要：行政變革的理論中最為引人矚目的新貴無疑是“新公共管理”，相比教而言，它摒棄了傳統(tǒng)政治理論的觀察視角，而是從市場和經(jīng)濟學的角度重塑了許多行政的理念和價值，從而建立了一整套全新的行政發(fā)展架構(gòu)。同時，必須注意到的是，以丹哈特夫婦為代表的另一些學者針對新公共管理的理論提出了自己不同的看法，并倡導“服務(wù)而非掌舵”的新公共服務(wù)理論，他們的觀點在我們的服務(wù)行政研究中具有值得重視的巨大意義。

關(guān)鍵詞：新公共管理；新公共服務(wù)；公共行政

中圖分類號：F272.9文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)10-0033-02

1新公共管理理論

新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎(chǔ)與以往的行政理論有很大的區(qū)別。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理認為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

2新公共行政管理的基本特征

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu)，政府公務(wù)人員應該是負責任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級文官)以職、權(quán)、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調(diào)對預算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制)，而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制。即確定組織、個人的具體目標，并根據(jù)績效示標(performance indicator)對目標完成情況進行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等)和競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)。但這并不意味著所有公共服務(wù)都應由政府直接提供。政府應根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應的供給方式。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系。特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治一行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通，因為國會、總統(tǒng)等政治機構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構(gòu)及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執(zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國政務(wù)官平均任期僅22個月)。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)規(guī)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴重失調(diào)。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執(zhí)行政策外，更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。

3公共服務(wù)理論

從柏拉圖、亞里士多德到盧梭、霍不斯至馬克思，他們對于政府的產(chǎn)生與性質(zhì)的論述有根本的差異，但是在政府為人而產(chǎn)生和存在這點是共同的。柏拉圖將政府的產(chǎn)生和存在當作一種正義或者一種“善的實現(xiàn)”，是人類自覺地通過政府這種組織實踐達至幸福的途徑，人們“由于需要許多東西，我們邀集許多人住在一起，作為伙伴和助手，這個公共住宅區(qū)，我們就叫它做城邦。”亞里士多德進而指“出城邦是一個至高而廣闊的社會團體，人類的生活可以獲得完全的自給自足，而其實際的存在卻是為了優(yōu)良的生活。”發(fā)展到盧梭時，他提出政府是一種公意。有人們各自讓渡一部分權(quán)利所訂立的契約，本質(zhì)也是為人民所擁有，為人的目的服務(wù)的。霍布斯把政府的本質(zhì)定義為：“一大群人相互訂立信約，每人都對他的行為授權(quán)，以便使它能按其認為有利于大家和平與共同防衛(wèi)的方式運用全體的力量和手段的一個人格。”而與上述不同的是，馬克思對政府的產(chǎn)生和發(fā)展進行了歷史的劃分，發(fā)現(xiàn)兩種不同性質(zhì)的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的價值高度同一的政府，實現(xiàn)人與人的本質(zhì)的完全同一。在對新公共管理進行性批判和反思的基礎(chǔ)上，一些學者提出了新公共服務(wù)的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務(wù)與新公共管理比較的一個代表性范式，他們提出了對服務(wù)行政有相當指導意義的七個方面：(1)服務(wù)而非掌舵；(2)公共利益是目標而非副產(chǎn)品；(3)戰(zhàn)略地思考，民主地行動；(4)服務(wù)于公民而不是顧客；(5)責任并不是單一的；(6)重視人而不止是生產(chǎn)率；(7)超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。夏書章先生對此有這樣的評價，“在傳統(tǒng)公共管理與新公共管理之后，出現(xiàn)新公共服務(wù)運動，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內(nèi)容上的分歧和爭議如何。有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調(diào)或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務(wù)的性質(zhì)。”與新公共管理建立在個人利益

最大化的經(jīng)濟觀念之上截然不同的是，新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實全心全意地為他們服務(wù)之上的。新公共服務(wù)對新公共管理的超越主要體現(xiàn)在：①新公共服務(wù)呼吁維護公共利益，“當公民能夠根據(jù)公共利益去行動時，社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來，并轉(zhuǎn)變成一種美德和完整的存在，向社會奉獻的過程最終使個人變得完整”，這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎(chǔ)上的新公共管理理論。②新公共服務(wù)強調(diào)尊重公民權(quán)利。新公共服務(wù)的倡導者堅持認為，政府與公民之間是不同于企業(yè)與顧客之間的關(guān)系的，“公民具有一種公共事務(wù)的知識，一種歸屬感，一種對整體的關(guān)切，一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”。新公共服務(wù)倡導者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎(chǔ)上通過合作和分享的過程來運行，就一定能獲得成功。③新公共服務(wù)重新定位政府的角色。新公共服務(wù)看到當今政治生活領(lǐng)域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化，政府不再是處于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的參與者。更多的利益集團直接參與到政策的制定和實施之中。新公共服務(wù)認為行政人員應該意識到，公共項目和公共資源并不屬于他們自己，作為負責任的參與者，而不是企業(yè)家，他們是“公共資源的管家、公民權(quán)和民主對話的促進者、社區(qū)參與的催化劑、街道層次的領(lǐng)導者”，將越來越多地扮演調(diào)解、協(xié)調(diào)甚至裁決的角色。

4啟示

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟效益和社會效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客(社會公眾)的滿意程度方向發(fā)展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)(如制訂《國家公務(wù)員法》)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規(guī)時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。

第三，新公共管理把一些科學的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引人公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時，更應立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。