完善我國公務(wù)員管理機構(gòu)的思考

田少婕

摘要：公務(wù)員管理機構(gòu)是行政體制的重要組成部分，因此公務(wù)員管理機構(gòu)的改革對促進整個行政體制改革具有重要意義。目前，我國的公務(wù)員管理機構(gòu)主要有三套系統(tǒng)，即權(quán)力機關(guān)系統(tǒng)、行政機關(guān)系統(tǒng)、黨委系統(tǒng)公務(wù)員管理機構(gòu)。這三套系統(tǒng)如何有效配合，從而確保我國公務(wù)員管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，成為公務(wù)員管理機構(gòu)改革討論的重點。

關(guān)鍵詞：機構(gòu)體系；職能融合，分類管理

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)10-0039-01

1我國公務(wù)員管理機構(gòu)的現(xiàn)狀分析

公務(wù)員管理機構(gòu)指政府根據(jù)公務(wù)員管理的需要而設(shè)置的，代表國家和政府依法推行公務(wù)員制度和管理公務(wù)員的專門組織系統(tǒng)它由擔(dān)負公務(wù)員管理任務(wù)的若干機關(guān)所構(gòu)成。

1.1公務(wù)員管理機構(gòu)體系

根據(jù)有關(guān)公務(wù)員管理的法律法規(guī)，結(jié)合公務(wù)員管理的實際情況，我們從宏觀和微觀兩個角度分析現(xiàn)階段我國公務(wù)員管理機構(gòu)的構(gòu)成。

從宏觀角度分析，目前在我國，公務(wù)員管理機構(gòu)主要由三個分系統(tǒng)構(gòu)成：一是黨委系統(tǒng)，主要是中央和地方的黨委的組織部、黨組；二是權(quán)力機關(guān)系統(tǒng)，其具體機構(gòu)指縣級政府以上的人大及其常委會及鄉(xiāng)級人大；三是行政系統(tǒng)，具體機構(gòu)是各級政府的人事管理部門和行政監(jiān)察部門。

在微觀層次上，行政系統(tǒng)內(nèi)部的人事管理部門又可以分為綜合管理機構(gòu)和部門執(zhí)行機構(gòu)兩大塊。綜合管理機構(gòu)主要指設(shè)置在各級政府中的、具有多種管理職能、其職權(quán)不限于本級部門、管理對象主要是事務(wù)而非公務(wù)員個人的宏觀性的管理機構(gòu)。部門執(zhí)行機構(gòu)則是政府各部門內(nèi)設(shè)的人事機構(gòu)，主要制定部門人事計劃，管理職能較單一，僅涉及本級部門的人事管理機構(gòu)。

1.2公務(wù)員管理機構(gòu)基本特征及問題

我國公務(wù)員管理機構(gòu)典型特征是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的分級分類”管理體制，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”這是由我國政治體制決定的，我國是中國共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政，公務(wù)員制度的建立和推行都是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行的。“分級管理”指的是，從中央到地方都基本按照層層對口的方式設(shè)立公務(wù)員管理機構(gòu)，按照“下管一級”的原則管理下級政府的政務(wù)類官員，同時具體管理本級政府的業(yè)務(wù)類官員。

依據(jù)公務(wù)員專門管理機構(gòu)與政府行政系統(tǒng)的相互關(guān)系，將管理機構(gòu)劃分為部外制、部內(nèi)制和折中制三種基本類型。在我國，一方面在政府內(nèi)部設(shè)有專門的人事管理機構(gòu)，由各行政部門自行負責(zé)各項人事行政和管理事宜；另一方面·在行政系統(tǒng)外，還有獨立的黨委系統(tǒng)、權(quán)力系統(tǒng)的公務(wù)員管理機構(gòu)，而且黨委系統(tǒng)、權(quán)力系統(tǒng)掌握著領(lǐng)導(dǎo)類公務(wù)員的考核、培訓(xùn)、升遷、獎懲等管理大權(quán)。結(jié)合這兩方面，可以看出我國公務(wù)員管理機制屬于折中制，這樣既保證了部門內(nèi)部在充分了解人事基礎(chǔ)上，制定符合本部門的人事規(guī)劃，同時又可以保證行政系統(tǒng)外機構(gòu)的獨立性，有利于公平、獨立地選拔人才，對公務(wù)員進行深入系統(tǒng)管理研究。

盡管目前這種折中制的存在，從理論上講，在一定程度上有利于我國公務(wù)員管理。但在實際操作中，隨著政治體制改革的深化，對公務(wù)員的管理也提出了更多的挑戰(zhàn)。這樣的體制在現(xiàn)階段也暴露了很多問題。

(1)公務(wù)員管理機構(gòu)集權(quán)現(xiàn)象嚴重，不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制改革和信息社會發(fā)展的要求。

由于我國長期堅持“黨管干部”的管理制度，所以從中央到地方，各級黨委都嚴格控制著公務(wù)員的管理大權(quán)。盡管對于關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)由黨委提名，人大投票決定，但事實上黨委著絕對的話語權(quán)。在人事部門與黨委組織部門的關(guān)系上，人事部門主要協(xié)助黨委做干部管理工作”，從事實上看，人事行政部門只是公務(wù)員管理的執(zhí)行性和輔助性機構(gòu)。

(2)各公務(wù)員的管理機構(gòu)職能不明確、職能界限模糊。

從宏觀角度分析，我國的公務(wù)員管理機構(gòu)的三套系統(tǒng)職能界限不甚明確。在黨委推薦干部與人大選舉和決定干部的關(guān)系上，雖然原則上規(guī)定黨委推薦干部要在法律范圍內(nèi)進行，但在實際操作中，在黨委直接推薦范圍以外的干部推薦工作往往也是由人大內(nèi)部的黨組決定推薦的。人大在實際公務(wù)員選拔環(huán)節(jié)中處于被動地位。

(3)全國缺少一個統(tǒng)一的、職能完善的公務(wù)員管理機構(gòu)。

盡管在《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定“中央公務(wù)員主管部門負責(zé)全國公務(wù)員綜合管理工作。但在目前情況下，其綜合性程度較低。盡管在2008年國家成立的國家公務(wù)員局，統(tǒng)一管理全國公務(wù)員。其中包括對政府內(nèi)黨員的管理，但事實上作為行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立的行政機構(gòu)，不可能從根本上決定黨員公務(wù)員的選拔問題，這實際上還是由黨委決定。

2我國公務(wù)員管理機構(gòu)的完善途徑

2005年頒布的《公務(wù)員法》中明確規(guī)定，公務(wù)員的范圍進一步擴大，黨政機關(guān)、政協(xié)、政黨都進入到公務(wù)員的系統(tǒng)當(dāng)中。這要求我國的公務(wù)員管理機構(gòu)作出適當(dāng)調(diào)整，以適應(yīng)《公務(wù)員法》中關(guān)于公務(wù)員管理的規(guī)定。

2.1適應(yīng)公務(wù)員管理機構(gòu)發(fā)展趨勢，各級黨委適當(dāng)?shù)姆謾?quán)

目前世界公務(wù)員管理機構(gòu)總體發(fā)展趨勢是，管理權(quán)限在縱向上有中央向地方分散、橫向上有中心向四周擴散的過程-針對我國具有集權(quán)的傳統(tǒng)，因此，中央應(yīng)考慮各地實際情況，適當(dāng)下放權(quán)力，從而確保各地因地制宜，制定符合本地的公務(wù)員管理政策。各級黨委主要在公務(wù)員管理的思想上、方針上、路線上給予指導(dǎo)，然后賦予主要人事行政部門充分的自主權(quán)，這樣才有易于我國各級政府公務(wù)員的人力資源的交流和發(fā)展。

2.2完善相關(guān)立法，明確界定各公務(wù)員管理機構(gòu)職責(zé)

現(xiàn)有的《公務(wù)員法》第十條規(guī)定：中央公務(wù)員主管部門負責(zé)全國公務(wù)員的綜合管理工作。縣級以上地方各級公務(wù)員主管部門負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員的綜合管理工作。上級公務(wù)員主管部門指導(dǎo)下級公務(wù)員主管部門的公務(wù)員管理工作。各級公務(wù)員主管部門指導(dǎo)同級各機關(guān)的公務(wù)員管理工作。從立法技術(shù)看，這些規(guī)定只是原則上的規(guī)定，并沒有嚴格界定各類管理機關(guān)的權(quán)限，造成了實際操作中就會造成權(quán)力真空，或者權(quán)限交叉的現(xiàn)象，不利于公務(wù)員管理機制的正常運行。因此，在《公務(wù)員法》及《國務(wù)院組織法》等相關(guān)法律規(guī)定中，應(yīng)當(dāng)明確界定黨委系統(tǒng)、權(quán)力系統(tǒng)、行政系統(tǒng)公務(wù)員管理結(jié)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限。

2.3完善國家公務(wù)員局的綜合管理職能。樹立其在公務(wù)員管理體系中的核心地位

2008年3月在“大部制”改革中，成立了國家公務(wù)員局。它的主要功能是統(tǒng)籌全國公務(wù)員管理事宜，主管中央公務(wù)員管理事務(wù)。成立后的公務(wù)員局除負責(zé)從職位管理、考試錄用、考核獎勵到培訓(xùn)與監(jiān)督等覆蓋公務(wù)員事務(wù)管理的各個環(huán)節(jié)外，還將承擔(dān)“擬訂國家榮譽制度、授予公務(wù)員榮譽稱號”等5項新職責(zé)。

由于《公務(wù)員法》將黨政機關(guān)、政協(xié)、政黨都納入到公務(wù)員的系統(tǒng)了，從形式上看，國家公務(wù)員局作為全國公務(wù)員綜合管理機關(guān)，負責(zé)全國公務(wù)員的管理，但在實際中國家公務(wù)員局必須接受中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，事實上不可能保持獨立的管理地位。在實踐中，只有中央充分尊重國家公務(wù)員局在公務(wù)員管理體系中的核心地位，才能更好地掌握全國公務(wù)員的基本情況，統(tǒng)籌合理調(diào)配老中青干部，實現(xiàn)我國公務(wù)員管理的統(tǒng)一性，減少各個管理系統(tǒng)的分割，提高人力資源的利用效率。

2.4公務(wù)員實行政務(wù)類、業(yè)務(wù)類分類管理

按照現(xiàn)行人事制度的實際做法，政府人事部門往往只有權(quán)力管理、任用最低幾個層級的“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，大部分的“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”以及所有的“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”都由黨的組織部門直接管理，黨的權(quán)力過分集中。通過將黨管干部原則體現(xiàn)為黨確定人事管理的大政方針、黨管高級干部、黨管政務(wù)類公務(wù)員等方面，體現(xiàn)了“管少、管好、管活”的原則，有利于使黨從龐雜的人事行政事務(wù)中解放出來，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的現(xiàn)代化。在法治化的基礎(chǔ)上，使政務(wù)類公務(wù)員的管理日趨民主化，使業(yè)務(wù)類公務(wù)員的管理不斷專業(yè)化，以適應(yīng)我國經(jīng)濟改革和政治改革的發(fā)展要求。