美國國家公園規(guī)劃與管理對中國風(fēng)景名勝區(qū)的啟示

陳　飛

摘要：通過介紹蘭格爾一圣伊萊亞斯國家公園暨保護區(qū)成功的規(guī)劃和管理經(jīng)驗，如立法、管理機構(gòu)、經(jīng)營特色、管理理念和使命以及社區(qū)參與等，為我國在進行風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和管理方面提供了借鑒。

關(guān)鍵詞：美國國家公園；風(fēng)景名勝區(qū)；規(guī)劃與管理

中圖分類號：F294.1文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198(2009)10-0058-02

1蘭格爾一圣伊萊亞斯國家公園暨保護區(qū)獨特的旅游資源

1.1獨特的自然資源

蘭格爾一圣伊萊亞斯國家公園暨保護區(qū)內(nèi)有4座16，000英尺以上的山峰，150多座冰川，被稱為“北美山國”。園內(nèi)山峰林立，從太平洋上吹來的濕潤氣流，給這里帶來大量降雪，并形成大量冰原和冰川。在阿拉斯加，冰川的面積占總面積的5％，這里還有世界上移動最快的冰川，速度大約為每天9米左右。奇特的公園景觀、復(fù)雜的地貌和生態(tài)歷史均從公園里的植被和植物的構(gòu)成里得到反映。同時，這里也是動物的天堂。山上到處生活著警覺的野生白山羊、駝鹿、棕熊、黑熊、狼及偶爾出現(xiàn)的北美馴鹿和美洲野牛。

1.2奇特的歷史文化資源

這里有著名的五類歷史文化資源，包括考古遺址、文化景觀、民族志資源、博物館物品和結(jié)構(gòu)資源。

2蘭格爾－圣伊萊亞斯國家公園暨保護區(qū)建設(shè)與管理特色

2.1建立了完善的國家公園建設(shè)與管理的法律法規(guī)體系

在美國，幾乎每一個國家公園都有獨立立法，如1872年的《黃石公園法》、1980年的《阿拉斯加國家土地保護法(ANILCA)》等。1980年12月2日。蘭格爾一圣伊萊亞斯國家公園暨保護區(qū)歸屬到阿拉斯加有關(guān)土地保護法案ANILCA中，之后又頒布了一個“公園保護臨時管理方案”。此后，國家公園的工作人員又準(zhǔn)備了一個總體的管理計劃，這個規(guī)劃于1985年3月起草，又于11月進行修訂，最終形成了公園現(xiàn)在的總體管理規(guī)劃(General ManagementPlan)。

2.2管理與經(jīng)營特色

2.2.1管理機構(gòu)

美國國家公園系統(tǒng)均由聯(lián)邦政府內(nèi)政部下屬的國家公園管理局(The National Park Service)直接管理。它是典型的中央集權(quán)型的管理型的管理模式。以中央集權(quán)為主，自上而下實行垂直領(lǐng)導(dǎo)并輔以其他部門合作和民間機構(gòu)的輔佐。

2.2.2管理的科學(xué)性

美國國家公園系統(tǒng)內(nèi)外都有大量的科學(xué)家，對國家公園的設(shè)立、規(guī)劃、保護，利用和管理進行了長期的研究。同時，來自政府和非政府的各類研究基金也都能有效地用于生物多樣性保護、生態(tài)保護和恢復(fù)、資源利用方式以及歷史文化資源等方面的研究，使各項管理工作具有很高的科技含量。

2.2.3規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)

蘭格爾一圣伊萊亞斯國家公園暨保護區(qū)的規(guī)劃設(shè)計由國家公園管理局下設(shè)的丹佛規(guī)劃設(shè)計中心全權(quán)負(fù)責(zé)。丹佛規(guī)劃設(shè)計中心配備了相關(guān)專家，有風(fēng)景園林師，生物、生態(tài)、地質(zhì)、水文、氣象等方面的專家學(xué)者。還有經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、人類學(xué)的專家。他們不僅要負(fù)責(zé)國家公園的整體規(guī)劃設(shè)計，還要負(fù)責(zé)國家公園里單體建筑的設(shè)計和施工監(jiān)理的工作。

2.2.4經(jīng)營特色

蘭格爾一圣伊萊亞斯國家公園暨保護區(qū)要求所有到此地開展商業(yè)項目的企業(yè)都必須獲得“商業(yè)使用授權(quán)(Cornmercial Use Authorization。簡稱CUA)”。CUA是指授權(quán)的人(指個人、企業(yè)和其他實體)在有限的環(huán)境里給園區(qū)游客提供商業(yè)服務(wù)，但它不等同于特許權(quán)合同，它旨在給游客在有限的公園環(huán)境下通過一些簡單的手段授權(quán)適當(dāng)?shù)纳虡I(yè)服務(wù)，滿足其基本需求。CUA有兩種可授權(quán)的商業(yè)服務(wù)類型，一種被稱之為“公園內(nèi)的服務(wù)(In－Park Service)”，指在公園內(nèi)提供收入超過2500美元的服務(wù)；另一種是“公園外服務(wù)(Out－Of－Park Service)”，主要是指園區(qū)外邊界上的對資源的偶然利用。通過授權(quán)商業(yè)服務(wù)項目，可以避免因為私人企業(yè)的進入而導(dǎo)致對環(huán)境的破壞。

2.3園區(qū)理念——“公益性理念”

美國所有的國家公園始終貫徹這樣一個理念——“公益性理念”，即根據(jù)國家公園的公益性質(zhì)確定資源的使命，然后建立與使命相應(yīng)的資金機制、管理機制、經(jīng)營機制、監(jiān)督機制等。以保證管理手段、管理能力與管理目標(biāo)相適應(yīng)。在國家公園管理中也并秉持這樣的思想：保持資源的真實性、完整性，做到可持續(xù)利用是主要目的。美國將國家公園的公益性服務(wù)排在使命的第一位，且強調(diào)充分滿足當(dāng)代人的可持續(xù)利用需要。這種“公益性”理念很值得我國風(fēng)景名勝區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。

2.4注重公眾的參與

美國國家公園的建立與管理向來非常重視社區(qū)公眾參與其中，無論是國家公園管理計劃的制定、公園具體管理政策的產(chǎn)生以及修改調(diào)整，還是面臨建設(shè)、管理、保護以及其他的具體問題時，都注重采納公眾的意見。因此。對于阿拉斯加的國家或私人擁有的土地使用，或是相關(guān)活動的環(huán)境影響評估都廣泛地汲取阿拉斯加土著部落成員和長老的意見。

3對我國風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)和管理的啟示

3.1完善風(fēng)景名勝區(qū)管理的相關(guān)法律法規(guī)

我國需要根據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)的功能、性質(zhì)和管理制度的特點，制定一部有關(guān)風(fēng)景名勝區(qū)的法律文件或“國家公園法”，進一步規(guī)范風(fēng)景名勝區(qū)的保護管理工作，使景區(qū)的重要遺產(chǎn)資源的規(guī)劃、管理和保護工作均能置于法律法規(guī)的管制之下。

3.2改革管理體制，構(gòu)建高效的新型經(jīng)營管理體系

我國風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)借鑒美國國家公園科學(xué)合理的管理體制，建議建立直屬于國務(wù)院的“風(fēng)景名勝區(qū)管理局”，直接統(tǒng)管全國的風(fēng)景名勝區(qū)，取消多頭領(lǐng)導(dǎo)的混亂局面。同時，風(fēng)景名勝區(qū)的管理應(yīng)將現(xiàn)行的條塊管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)管理，重點對不同功能和利益主體的空間和職責(zé)合理劃分，實現(xiàn)國家、地方、監(jiān)管者、居民四者之間合理的利益分配。建立將所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的風(fēng)景區(qū)管理體制。同時。建議采用將許經(jīng)營權(quán)合同和商業(yè)使用權(quán)CUA的經(jīng)營辦法。

3.3必須與國家公園保持一致的理念和使命

我國某些風(fēng)景名勝區(qū)的一些所謂的改革進程在從根本上威脅“保護第一性”和“公益性”這兩個基本理念。因此，我國在進行風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)和管理過程中，需要遵循美國國家公園制度建設(shè)的邏輯：社會需要決定其使命——使命決定其制度——制度決定對權(quán)力和資源的配置。

3.4社區(qū)居民分享受益

風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)濟功能不應(yīng)一味地最大化“區(qū)內(nèi)取財”，而應(yīng)當(dāng)與周邊社區(qū)結(jié)成利益共同體，使社區(qū)和周邊地區(qū)發(fā)展受益。同時，社區(qū)居民也應(yīng)充分的參與到風(fēng)景區(qū)的監(jiān)督過程中來，可以組織一個包括當(dāng)?shù)卣＜覍W(xué)者、當(dāng)?shù)鼐用裨趦?nèi)的監(jiān)督機構(gòu)，對各主體進行實時有效地監(jiān)督或定時將景區(qū)有關(guān)項目活動，或者政策調(diào)整修改舉行社區(qū)居民的聽證會，獲取發(fā)展的堅實的社會基礎(chǔ)。