促進城市土地集約利用的措施探討

彭　洋

摘要：隨著我國經濟的快速發展，城市化和工業化進程逐漸加快，城市土地資源逐漸短缺，提高土地利用率，促進城市土地的集約利用以成為當務之急。提出了促進城市土地集約利用的一些措施，希望能夠促進城市土地的合理利用。

關鍵詞：城市土地；集約利用；措施

中圖分類號：F293.2文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)10-0076-01

1加快城市立體式開發，提高城市空間利用強度

城市發展對土地的需求不能僅僅停留在地表進行平面式發展，應積極探索土地立體化發展模式，這將成為今后城市土地集約利用的一種重要途徑。

城市土地的立體化發展，應包括地表、地下和地上空間三部分，目前應集中開發的是地上和地下空間。地上空間的發展主要指高層建筑物及城市高架橋、立交橋等。而地下項目，除了發展地鐵、地下商場外，還要逐步建設工程管網和基礎設施(包括高速電車道、城市的隧道部分、停車場、人行道等)、商業企業、公共飲食業和演出類構筑物等。

由于城市土地使用體制上的失衡，目前仍存在一部分通過無償劃撥方式取得土地使用權的使用者，他們沒有集約利用土地的內在動力。再加上觀念和資金上等因素使得城市立體化開發模式還處于初級階段。因此。立體化開發模式具有廣闊的前景，城市土地集約利用水平將不斷提高。

2完善土地儲備供應機制，積極推進城市土地整理

目前中心城區土地整理的主要方向是對雜亂不規則的地塊，由政府或政府委托的機構、企業等單位通過征購或其他方式，從分散的土地使用者手中把土地集中起來，并由政府或政府委托的機構、企業等單位組織進行土地整理。在完成房屋拆遷、土地平整和基礎設施配套建設以后。根據城市經濟發展對土地的需求或政府的土地供應計劃，以出讓、轉讓等方式將土地投入市場。通過這種方式，可以改變建筑物排列零亂的狀況，有利于實現城市規劃目標，達到城市布局合理，結構優化。

3做好兩個規劃，優化城市土地利用結構，提高土地效益

在推行土地置換舉措的同時，應注重提高中心城區的容積率和建筑密度。中心城區應充分利用土地級差地租，結合現代企業改制和工業用地置換，盤活存量土地，將污染企業經治理后逐步向近郊或者周邊城鎮轉移，使企業的帳面資產轉化為企業的實際資產，最終實現產業結構和用地結構的雙優配置。在功能分區上實行統一規劃，合理布局，優化環境配套設施，政府將業務聯系密切的機關統一安置在統一區域；按照工業用地“產、供、銷”一條龍的方針。進行集中建設；集中成片開發居住用地，擴大公共綠化用地，美化環境。

4建立和實行用地準入制度和獎勵制度。保障城市用地的理性發展

(1)對具體項目進行綜合分析，使供地向用地少、附加值高的項目傾斜。

(2)實行供地量與投資額掛鉤，以提高項目土地單位面積投資強度和容積率。根據制定的工業用地標準，今后在項目預審、審批的過程中，將對項目是否符合規定的標準進行重點審查，對投資強度比較低、容積率比較小、效益不明顯的企業堅決拒之門外。

(3)對一些工業園區用地，實行人區人園協議和土地出讓合同附件雙約束機制。將工業項目的規劃容積率、建筑密度、投資強度、綠化指標、工程建設進度等控制性指標予以確定后。各用地單位必須嚴格按照合同執行，經審核確實需要修改的必須經市國土資源局批準后方可執行。

(4)實行用地獎勵制度。建立土地監察獎勵機制。要逐步建立并完善國家、省、市、縣、鄉(鎮)五級土地監察網絡，在加強土地執法動態巡查的基礎上，對非法占地、閑置土地超過兩年未利用等違法現象的舉報單位或個人進行獎勵，從而充分調動廣大群眾參與土地監察的積極性，將違法用地遏制在萌芽狀態。

5加強建設用地的全程管理。促進土地商效利用

5.1加強審批程序和批準權限

建設項目通過用地預審，具備用地申請條件后，按照《中華人民共和國土地管理法》和國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》的規定，向縣級以上人民政府土地管理部門正式提出用地申請。開始進入項目用地審查報批(批中)階段。本階段土地管理部門的主要任務是嚴格用地報件審查，重點審查初步設計。從建設項目最后定位、用地面積、用地費用概算等方面進行審查，具體審查內容包括：(1)認真分析初步設計中的土地利用情況，論證分析土地利用效益，尋求最經濟合理的土地利用設計方案。(2)運用國家現行的建設用地定額指標和同類項目中較先進的用地實例，審查設計采用的各項目用地指標和用地方案。(3)按照國家有關設計標準的規定，糾正設計方案中可能出現的超標問題，并責令其進行改正，調整到符合規定標準后再進行審批。(4)占用耕地的用地項目，要審查補充耕地方案。審查內容包括補充耕地或補劃基本農田的種類、位置、面積、質量、補充期限、資金落實情況等，并以附圖為據，進行現場校核。

5.2加強項目用地監督檢查

(1)參與工程項目的驗收，檢查土地使用情況。(2)審查項目用地的界址、面積是否與《建設用地批準書》相一致，防止未經依法批準多占用土地的違法行為發生。(3)監督用地單位是否按補充耕地、征用土地方案的規定，履行占補平衡義務和全額支付征地費用，落實安置方案；檢查被征地單位是否按批準文件，及時向用地者提供土地，確保項目及時開工建設等，如發現問題應及時依法予以處理。(4)參與建設項目用地驗收工作，調查土地利用情況等，由此驗證用地審批工作質量，發現審批中存在的問題，及時糾正、改進和完善。

6調整產業結構，發揮級差地租效益，實現可持續發展

城市土地集約利用應該與產業調整、國有企業改革相結合，應建立工業土地產出率指標，對達不到要求的工業、倉儲企業，實行“退二進三”政策搬到城郊另建，騰出黃金地段發展第三產業、和城市綠地；或由企業直接改變土地用途發展商貿、服務業。城市土地置換通過合理調整城市存量土地利用結構和空間布局，可以集約利用土地，提高土地利用效率，使城市土地利用走內涵發展為主的道路；也可以合理發揮土地的空間效益(樹立立體土地觀)，使城市土地利用空間布局更趨協調，提高土地利用率。同時，城市土地置換又通過充分發揮城市土地的級差地租效益，能有效地消除城市存量土地置換現象，保證城市土地獲得最有效的利用。因此，現在我國城市存量土地可持續利用的最好途徑是在企業改制和城市土地使用制度改革的基礎上，轉換土地使用功能，調整土地利用結構和空間布局，將利用率低和經濟效益差的土地置換出來，重新進行配置，使城市存量土地利用獲得最大的綜合效益，實現城市土地利用的可持續發展。

7處理好土地集約利用與環境保護的關系

推進城市土地集約利用過程中，一定要處理好土地集約利用與環境保護的關系。把環境保護、生態環境污染建設納到人城市發展的計劃之中，明確環境保護的目標，制定環境保護的對策，切實加強城市環境的整體保護和生態建設。從環境保護、人地協調共生的角度出發。應盡可能利用自然、維護自然、保護良好的生態環境。對于優美或有特色的自然景觀，如山坡、水景、古樹、林地、應通過精心的布局，巧妙的豎向設計，豐富的單體造型加以利用，使建筑與自然環境融為一體。在高密度的居住區內，應盡量多植草坪、鮮花、樹木、多設水景，普及垂直綠化。同時。對己破壞的城市環境應及時整治，加大治理投資力度，確保城市土地集約利用真正、全面的可持續發展。